2.5 Китайская модель
Вариант советской модели с элементами “одноканальной” системы. Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности) кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается. Не справившихся с налоговым “оброком” наместников снимают с должности, а может быть даже исключают из Партии.[14]
В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное).
3.Российская модель бюджетного федерализма
Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия. Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС, акцизам, а с 1995 г. и по подоходному налогу с граждан оно относится к налоговому сбору, а по налогу на прибыль представляет собой совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок - фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.[15]
Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов
Похожая система используется в федеративных европейских странах - Германии, Швейцарии и Австрии.
Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур, то есть потеря тех преимуществ, которые несет с собой децентрализация власти.
В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявились в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и региональных бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами.
Нестандартность бюджетной классификации в России затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее представляется, что по характеру распределения функций финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании.[16]
Для высокоразвитых стран характерно четкое распределение полномочий по расходам между разными уровнями власти, которому соответствуют распределение полномочий по доходам и механизмы формирования и регулирования межбюджетного движения средств.
Анализ бюджетной системы России в сопоставлении с бюджетными системами стран ОЭСР позволяет предположить, что в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа. Мы исходим прежде всего из таких характерных для этой модели моментов, как сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды, высокая активность региональных властей в осуществлении функции перераспределения национального дохода.[17] Процесс формирования названной модели происходит пока в основном стихийно, при острых столкновениях интересов центра и субъектов Федерации. Чрезвычайно важно упорядочить данный процесс, найти цивилизованные формы разрешения конфликтов, разработать качественно новую систему бюджетного выравнивания, отвечающую требованиям данной модели бюджетного федерализма. В этой связи особенно полезным может быть опыт скандинавских, а также федеративных европейских стран.
В идеале российская модель бюджетного федерализма могла бы выглядеть следующим образом:
а) четкое разграничение расходов, достататочно широкая самостоятельность региональных и местных властей, но при общей ориентации на общегосударственные нормативы, отсутствие нефинансируемых “мандатов” (решений, ведущих к повышению обязательств нижестоящих бюджетов);
б) разделение доходных источников ориентируется на общий объем обоснованных (нормативных) расходов региональных и местных властей с учетом их налоговых усилий;
в) субъекты Федерации и муниципалитеты имеют хотя бы по одному крупному налогу (источнику), которым полностью находится в их распоряжении (например, налог с продаж для региональных властей, налог на недвижимость – для местных)
г) прямые федеральные налоги (на прибыль и подоходный) разделены между уровнями бюджетной системы либо методом достраивания ставок (к базовой федеральной ставки субъекты Федерации и муниципалитеты могут ввести свои ставки – в определенных размерах), либо по стабильным нормативам. Принципиально важно, чтобы граждане платили подоходный налог в бюджеты всех уровней – федеральный, региональный и местный.
д) косвенные федеральные налоги (НДС, акцизы) зачисляются только в федеральный бюджет, но затем частично перераспределяются между регионами в рамках схем выравнивания;
е) распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов;
ж) текущая финансовая помощь отделена от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер (субвенции);
з) в субъектах Федерации действуют сходные принципы межбюджетных отношений, федеральные законы гарантируют финансовую самостоятельность муниципалитетов. [18]
Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.
Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации.
При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат.
В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга.
В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции.
В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.
1.Баглай М. В. Модель российского федерализма. М.:Норма,2000.- С. 97.
2.Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. – М.: Дашков и Ко, 2003.- С. 150.
3.Емельянов А.С. Финансовое право России. Учебное пособие. - М.: Былина, 2002. – С. 206.
4.Карасева М.В. Финансовые правоотношения. - М., 2001. – С.89.
5.Козырин А.Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России / Модернизация экономики России: итоги и перспективы. - М., 2003. – С. 100.
6.Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит. 2000. № 1.- С. 13-20.
7.Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Феникс, 2003.- С. 45.
8.Поляк Г.Б. Бюджетная система России. – М.: Юнити, 2004. – С.104.
9. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005. – С.123.
10. Тиссен У. Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений. Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России // Документы РЭЦЭП. 2006. 30 сентября.- С. 14.