Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.
Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.[3]
Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.[4]
При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.
Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом.
Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований.
Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.
Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.
Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:
- использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
- повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
- значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.[5]
Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.
Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:
- однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.
2.1 Американская модель
Американская модель – это классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные “непересекающиеся” налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал – все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше – повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из центра не проси.[6] Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов.
Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость – выше, чем в советской и китайской моделях, но ниже чем в канадской и германской. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Спасают общефедеральные социальные программы и мобильность населения (не понравилось – уехал в другой штат)[7].
Возможна адаптация отдельных элементов, но в целом пока для России малопригодна (нет многих исходных условий, в частности, гражданского общества). Общая же идеология, бюджетные процедуры и технологии заслуживают тщательного изучения и внедрения.
2.2 Канадская модель.
Социально ориентированный вариант американской модели. Налоги частично “непересекающиеся”, но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод “достраивания” ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.[8] Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности.
Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к российским условиям. Однако прямое копирование всей модели может дать всплеск сепаратизма, так как она предполагает достаточно “рыхлую” федерацию.
2.3 Германская модель
Воплощение идеологии “кооперативного” (а не “конкурентного”, как за океаном) федерализма.[9] Бюджетная система базируется на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами “классического” бюджетного федерализма.
Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности. Многие элементы близки к ныне действующей российской системе (видимо, не случайно: Россия и Германия – бывшие империи, федерации, сформированные “сверху”, а не выросшие “снизу” как США, Канада и Австралия).[10]
Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов этих моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений. Представляется, что России поиск нужно вести где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта и всеми силами открещиваясь от китайского.
2.4 Советская модель
Единый бюджет, сложенный по принципу “матрешки” (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР).[11] Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота).[12] Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи.
Такая модель может существовать только в партийно-административном государстве. Эффективность низка (ни у кого нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов), постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится. Тогда все начинают как можно скорее растаскивать его остатки. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивается (денег дают всем понемногу “от достигнутого”).[13]