Едва ли это означает резкое повышение сознательности участников бюджетного процесса. Проблема скорее в том, что у предписаний одного из главных органов государственного финансового контроля нет четко установленного статуса. К примеру, в Регламенте Правительства Российской Федерации отсутствует положение о порядке рассмотрения представлений Счетной палаты. Также в аналитической части своих отчетов Счетная Палата регулярно поднимает проблему отсутствия практики привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и принятие мер по представлениям Счетной палаты. Помимо этого, имеет место невыполнение заявленных государственными органами действий по устранению недостатков, выявленных Счетной палатой.
Все суммы денежных взысканий поступают в Федеральный бюджет и засчитываются в его доходной части.
Насколько результативна работа того или иного органа в области государственного финансового контроля судить чрезвычайно сложно. По данным таблицы 3[3] в Приложениях сложно отметить эффективность деятельности Счетной палаты.
Наглядней происходящее будет выглядеть на диаграмме 4 в Приложениях. Очевиден разрыв между объемом денежных взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2006 году и периодом 2007-2010 гг.
Однако прежде чем анализировать этот обвал, следует рассмотреть данные за аналогичный период, но уже в части Консолидированного бюджета, в таблице 4 и на диаграмме 5 в Приложениях.
Здесь наблюдается уже не такое резкое падение объемов взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2006 году, и даже рост в 2007 году. В 2008 и 2009 годах динамика в целом соответствует показателям по Федеральному бюджету.
Примечательно, что уменьшение объемов денежных взысканий за нарушение бюджетных санкций по обоим бюджетам прямо коррелирует с объемами выявленных Счетной палатой нарушений бюджетного законодательства и количеством предписаний, выданных ею же, в 2005 и 2006 годах. Таким образом, стоит либо предполагать резкое сокращение количество нарушений в 2006 году, либо подвергать сомнению эффективность работы Счетной палаты в 2006 году.
Факт изменения в части Консолидированного бюджета по сравнению с Федеральным объясняется следующим. В Федеральном законе Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» указано, что «суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства в части федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов в размере 100 процентов зачисляются в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации». Та же статья имеется и в законе о Федеральном бюджете на 2007 год.[4] А с 2008 года эта норма закреплена в статье 46 п. 4 Бюджетного кодекса РФ. Помимо этого, в 2006 году реформировался механизм администрирования поступлений от денежных взысканий.[5] Так, каждый штраф должен был теперь уплачиваться определенному администратору, от которых потом денежные средства поступали в бюджеты различных уровней. Сложность введенной системы зачастую приводила к просрочке уплаты взысканий. Главным администратором денежных взысканий за несоблюдение бюджетного законодательства является Федеральная Служба Финансово-Бюджетного Надзора.
В 2008 году вступили в силу значительные поправки в Бюджетный кодекс[6]. Был введен принцип «подведомственности», который, с одной стороны, усиливает ответственность за исполнение бюджетных обязательств, устраняет дублирование отдельных полномочий. С другой стороны, это позволило установить прозрачную и четкую подведомственную сеть главного распорядителя, что в конечном итоге и привело к уменьшению объемов денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства. Также была исключена возможность выполнения функций распорядителя бюджетных средств подведомственными органами исполнительной власти и учреждениями других уровней. Помимо этого, были уточнены полномочия участников бюджетного процесса. Прежде всего, это сделано в отношении органов исполнительной власти финансового блока, на которых лежит первостепенная ответственность за организацию бюджетного процесса. Данные преобразования позволили снизить как количество нарушений в сфере бюджетного процесса, что иллюстрируют все показатели отчета Счетной палаты и соответственно снизить объемы денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства.
В 2009 году денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства РФ в части Консолидированного бюджета (Диаграмма 1) увеличились на 16 % - сравнительно небольшое изменение. Однако же, по данным Счетной палаты объемы выявленных нарушений бюджетного законодательства резко возрастают и составляют 238 млрд. рублей. Для прояснения ситуации с количеством выявленных нарушений, ознакомимся с данными таблицы 5.
Очевидно, что количество выявленных нарушений в 2009 году возросло. С другой стороны, как наглядно демонстрирует диаграмма 6, количество материалов, направленных в правоохранительные органы, существенно ниже 2003-2005 годов.
Однако ни это количество, ни увеличение денежных взысканий не объясняют в полной мере 238 млрд. рублей объема выявленных нарушений бюджетного законодательства, что приводит к выводу о качественных изменений, а именно о возросших масштабах совершаемых нарушений.
В России налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов)[7]. Однако, пени также применяются по отношению к организациям, и данные по ним публикуются Федеральной налоговой службой наравне с «налоговыми санкциями», т. е. штрафами.
В таблице 6 и на диаграмме 7 представлены данные по задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации.
Поступления по денежным взысканиям за нарушение законодательства о налогах и сборах по бюджетам не имеют резких изменений в период 2006-2009 гг.
Столь значительный рост начисленных к уплате финансовых санкций в 2008 году до 903 474 тыс. руб. объясняется наступлением финансового кризиса в России. В 2009 году это значение удалось уменьшить до 761 357 тыс. рублей благодаря проводимой государством налоговой политики, включающей в себя меры от расширения перечня случаев для списания налоговых долгов организаций (59 статья в Налоговом Кодексе РФ)[8] до мер по реструктуризации задолженности по налогам и сборам.
Так, статья 59 НК РФ предусматривает возможность списания недоимки, уплата которой оказалась невозможной, списания безнадежной задолженности по штрафам, но одновременно исключает возможность списывать безнадежные долги по региональным и местным сборам. Однако, законодательство, в том числе и ст. 59 НК РФ, не содержит разъяснений, что же следует считать безнадежной задолженностью по штрафам, должна ли она признаваться судом или такой задолженностью признаются суммы штрафов, по которым истекли сроки обращения в суд.
В таблице 7 представлены общие данные по всей задолженности организаций перед бюджетом государственной власти.
Трудно не заметить следующую тенденцию, особенно наглядно показанную на диаграмме 8: троекратное превышение задолженности 2006 года по сравнению с 2007, 2008 и 2009 годами. В таблице 8 приведен более детальный анализ.
В таблице 8 мы видим, что схожая тенденция наблюдается по задолженности, приостановленной к взысканию с введением процедур банкротства в процессе конкурсного производства, что демонстрирует диаграмма 9 Конкурсное производство представляет завершающую процедуру банкротства коммерческой организации-должника. Субъектом предпринимательства, имевшим в 2006 году столь значимую задолженность по пеням и налоговым санкциям в процедуре конкурсного производства, является компания ЮКОС. По решению суда 1 августа 2006 в «ЮКОСе» было введено конкурсное производство сроком на год. Размер налоговых претензий на тот момент составлял 308,085 млрд. рублей, что, несомненно, отразилось на приведенных выше показателях.
В 2009 году произошел резкий рост реструктурированной (т. е. отсроченной или рассроченной) задолженности по налоговым санкциям – таблица 9, диаграмма 10.
Очевидно, что организации по какой-то причине с 2008 года проявили интерес к этой процедуре. Впрочем, причина, побудившая их раздумывать о реструктуризации как налоговых платежей, так и санкций по налогам, очевидна – финансовый кризис в России. Поправки к статье 64 «Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора» Налогового Кодекса внесены Федеральным законом от 26.11.2008 N 224-ФЗ.
До этого момента 64-я статья Налогового кодекса позволяла давать отсрочку уплаты налогов только налоговым органам (на срок до одного года) и Правительству РФ (на срок до трех лет) по ряду оснований, в том числе при возникновении угрозы банкротства из-за единовременной уплаты долга. Однако на практике этот механизм использовался слабо, что нам подтверждают данные таблицы. Что касается рассрочки по уплате задолженности, предоставляемой на уровне правительства, она практически не применялась из-за сложности бюрократических процедур.
Однако же, после проведенного 18 сентября 2008 года налогового совещания у Дмитрия Медведева по вопросам отсрочки налоговых долгов, механизм стал использоваться гораздо активнее. Помимо этого, введенной Федеральным законом от 26.11.2008 N 224-ФЗ статьей 64.1 правом предоставлять рассрочку до 5 лет был наделен министр финансов России. Впрочем, эта поправка касается крупных организаций, т. к. сумма задолженности по налогам должна составлять не менее 10 млрд. рублей. Тем не менее, это также один из факторов, приведший к столь резкому росту реструктурированной задолженности по налоговым санкциям.