1.2. Теоретические основы составления среднесрочного финансового плана (СПФ)
Перспективное финансовое планирование представляет собой подготовку финансовых планов на срок более одного года. Принято выделять два вида перспективного планирования – долгосрочное и среднесрочное. В сою очередь, среднесрочное планирование осуществляется на срок от трех до пяти лет, в то время как долгосрочное – на срок до десяти лет и более.
Остановимся более подробно на среднесрочном финансовом плане.
СФП – это консолидированный финансовый документ, содержащий прогнозные данные бюджета на три года по мобилизации доходов, финансированию расходов бюджета, политике управления государственным долгом и адресной программе капитальных вложений, обеспечивающий согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития, осуществляемого со среднесрочными тенденциями развития РФ при заданных сценарных условиях.
В соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса РФ СФП формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования /2/.
Следует отметить, что только в настоящее время в России активизировался процесс среднесрочного финансового планирования. После принятия БК РФ роль среднесрочного финансового плана значительно изменилась, так как в СФП в количественном выражении отражаются основные направления бюджетной и налоговой политики.
В последние годы начали складываться основные условия необходимые для составления СФП, это:
- макроэкономическая стабилизация и снижение уровня инфляции;
- относительная стабильность распределения полномочий и ответственности
- органов власти различных уровней;
- приоритетность задачи сокращения доли государственных расходов в ВВП
- при одновременном улучшении услуг общественного сектора.
Можно сказать, что СФП представляет собой модель проведения бюджетной политики, для построения которой необходимо выполнение таких предпосылок как:
- стабильность налогово-бюджетного законодательства;
- четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти регионального уровня;
- наличие набора целей и задач социально-экономического развития территории, выраженных, либо в программе стратегического планирования; территории, либо в концепции социально-экономического развития, либо в прогнозе социально-экономического развития, либо в основных направлениях налогово-бюджетной политики.
Что касается состава СФП, то он содержит показатели консолидированного бюджета:
- информацию о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, определённых в результате расчёта доходной части СФП;
- сценарные условия прогноза государственного долга и расчёты по его обслуживанию, включая информацию о привлечении государственных заимствований;
- прогноз по финансированию непроцентных расходов;
- расчёт основных параметров инвестиционной программы;
- учет межбюджетных отношений.
К тому же СФП состоит из следующих групп документов:
- результирующих форм, утверждаемых нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти;
- форм, используемых исполнительным органом государственной власти, ответственным за составление и исполнение соответствующих бюджетов для формирования СФП;
- аналитических форм, используемых исполнительным органом государственной власти, ответственным за составление и исполнение соответствующих бюджетов для выбора соответствующих вариантов СФП.
Как уже отмечалось выше СФП разрабатывается на три календарных года, из которых: первый год - это год, на который составляется бюджет; следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.
СФП формируется ежегодно в соответствии с порядком разработки проекта бюджета на очередной финансовый год, утверждаемым нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти.
СФП должен быть сформирован за семь месяцев до начала следующего финансового года. Он является документом, на основе которого составляется проект бюджета.
Главная цель разработки СФП вытекает из его определения, то есть она заключается в выборе варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития, осуществляемого на территории региона с среднесрочными тенденциями развития РФ при заданных сценарных условиях.
Составление СФП преследует следующие цели:
- разработка среднесрочной финансовой стратегии;
- подготовка многолетней оценки (прогноза) по доходам и расходам;
- определение роли законодательных органов в процессе формирования и принятия основополагающего документа СФП;
- трансляция показателей среднесрочного финансового плана в показатели бюджета.
СФП составляется для:
1) усиления взаимосвязи и согласованности финансово-бюджетной политики с экономической, инвестиционной и социальной политикой, осуществляемой территориальными властями;
2) укрепление стабильности, прозрачности и преемственности бюджетной политики на основе расширения горизонта принимаемых решений;
3) внедрением механизмов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения достижения конечных результатов – удовлетворение потребностей населения в услугах общественного сектора;
4) принятие решений по выбору целей и способов их достижения на основе оценок эффективности программ расходов;
5) повышение эффективности управления бюджетными организациями и учреждениями.
Основой для формирования СФП являются следующие принципы государственного прогнозирования:
а) вариантность прогнозов;
б) научная обоснованность и объективность прогнозирования;
в) единство политики и экономики в государственном прогнозировании;
г) участие в государственном прогнозировании основных экономических субъектов управления - федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений предпринимателей, профсоюзов и других;
д) взаимодействие всех участников государственного прогнозирования с целью достижения согласованного представления о перспективах развития региона;
е) последовательное уточнение государственных прогнозов в ходе взаимодействия участников прогнозного процесса;
ж) единство методических подходов, предполагающее возможность перехода от показателей прогнозов с одним временным горизонтом к показателям прогноза с другим горизонтом;
з) системность процесса государственного прогнозирования;
и) сбалансированность номенклатуры и состава прогнозных показателей с временным горизонтом прогноза;
к) непрерывность прогнозирования и скользящий характер прогнозов;
л) сочетание поискового и целевого подходов к прогнозированию.
Рассмотрим более подробно процедуры составления и формирования СФП.
СФП содержит показатели консолидированного бюджета:
а) информацию о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, определённых в результате расчёта доходной части СФП;
б) сценарные условия прогноза государственного долга региона и расчёты по его обслуживанию, включая информацию о привлечении государственных заимствований;
в) прогноз по финансированию непроцентных расходов;
г) расчёт основных параметров инвестиционной программы;
д) учет межбюджетных отношений.
При разработке СФП рассматриваются различные варианты, отличающиеся:
а) политикой федеральных органов государственной власти;
б) сценариями прогноза экономического развития региона;
в) планами по развитию налоговой политики региона в рамках полномочий, предусмотренных налоговым законодательством РФ;
г) вариантами управления государственным долгом;
д) приоритетами в области финансирования расходов региона.
При составлении СФП могут использоваться укрупнённые показатели бюджетной классификации, определённой федеральным законом, а также допускается применение дополнительных классификаций, утверждённых законом высшего представительного органа государственной власти по локальным целевым статьям, кредитным обязательствам и ссудам по инструментам, показателям финансового плана, натуральным показателям и так далее.
Что касается структуры СФП, то она состоит из следующих документов:
1. Результирующих форм, утверждаемых нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти. Которые в свою очередь включают:
а) среднесрочный финансовый план на три года (исполнение, отчет, прогноз);
б) показатели прогноза социально-экономического развития;
в) финансовые соотношения показателей бюджета;
г) политические приоритеты.
2. Форм, используемых исполнительным органом государственной власти, ответственным за составление и исполнение соответствующих бюджетов для формирования СФП, то есть:
а) доходы консолидированного бюджета;
б) структура доходов бюджета по признаку уровня бюджета, используя норматив распределения доходов между уровнями бюджетов;
в) поправочные коэффициенты, используемые при расчете доходов бюджета по каждому доходному источнику;
г) поправочные коэффициенты, используемые при расчетах расходов бюджета в разрезе подразделов, целевых и укрупнённых групп экономических статьей;
д) проектируемые расходы бюджета по функциональной структуре в разрезе целевых статей и укрупнённых групп экономических статей;
е) натуральные показатели по целевым статьям расходов бюджета;
ж) сценарные условия прогноза государственного долга на три года;
з) сметы доходов и расходов целевых бюджетных фондов региона;
и) параметры инвестиционной составляющей и источники фонда развития инфраструктуры;