К наиболее значимым проблемам правового регулирования в сфере управления государственной собственностью на сегодняшний день можно отнести следующие:
· неопределенность требований к составу госсектора, закрепления в государственной собственности акций акционерных обществ, использования специального права «золотая акция», оснований для использования организационно-правовой формы унитарного предприятия;
· проблемы распределения предприятий госсектора между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения соответствующих полномочий по управлению ими;
· проблемы акционирования унитарных предприятий и вытекающие отсюда вопросы использования специфических прав государства по управлению акционерными обществами (участие в капитале и «золотая акция»).
Текущие задачи управления госсектором в значительной мере специфичны ввиду особенностей проведения рыночных реформ в России. В настоящее время общепризнанным является институциональное несовершенство российской экономики. Поэтому на настоящем этапе экономических реформ из-за недостаточной эффективности непрямого государственного регулирования важным представляется использование всех имеющихся возможностей по управлению предприятиями госсектора для реализации антикризисных мер, проведения структурной политики, оказания регулирующего влияния на поведение частных предприятий.
Основными стратегическими направлениями изменения госсектора в стране можно считать:
· существенное сокращение многообразия задач, возлагаемых на госсектор в экономике;
· изменение роли предприятий госсектора в российской экономике, сокращение их доли в общем объеме производства товаров, выполнения работ и оказания услуг в отдельных отраслях;
· интеграция предприятий госсектора;
· сближение предприятий госсектора по условиям ведения хозяйственной деятельности к частным предприятиям;
· повышение детерминированности, стабильности госсектора и предсказуемости изменений в нем;
· изменение принципов управления государственной собственностью в экономике, связанное с выработкой стабильных правил (рамок) управления и развитием доверия государства к действиям предприятий госсектора.
Основные пути трансформации унитарных предприятий были определены российским правительством в конце 1999 г. Помимо сохранения предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, было определено 4 варианта преобразования организационно-правовой структуры таких предприятий:
· реорганизация предприятий, включая их преобразование в открытые акционерные общества;
· создание на базе имущества предприятий федеральных казенных предприятий;
· продажа предприятий как имущественных комплексов;
· ликвидация предприятий.
Реальный ход приватизации в последние годы, то есть когда действовал закон о приватизации 1997 г., дает все основания предположить, что практически при всех вариантах преобразования период существования федеральных государственных унитарных предприятий составит не менее 10 лет, а реально – гораздо больше. Возможно, эта прогнозная оценка будет скорректирована с учетом практики применения вступившего 26 апреля 2002 г. нового закона о приватизации.
В среднесрочном периоде Минимущество РФ сохраняет преимущественную ориентацию на корпоратизацию большинства ФГУП (с постепенной продажей их акций), что позволит использовать не специальный механизм управления государственными унитарными предприятиями, а ставший за последние годы достаточно ординарным инструмент делегирования представителей государства в советы директоров созданных на базе ФГУП акционерных обществ. В то же время, очевидно, что механическое преобразование государственных предприятий в акционерные общества (вне зависимости от величины принадлежащего государству пакета акций) вне сочетания с другими мерами по реформированию госсектора, совершенствованию системы управления государственной собственностью не приведет к позитивным сдвигам.
Сохранение в обозримом будущем ГУП как субъектов хозяйствования в российской переходной экономике делает актуальным выделение в качестве самостоятельного направления регулятивной активности государства в области имущественных отношений минимизацию недостатков, вытекающих из права хозяйственного ведения.
В практическом плане это означает минимизацию коммерческих рисков при ведении государственного предпринимательства через унитарные предприятия. К наиболее очевидным и широко распространенным коммерческим рискам в этой сфере следует отнести:
· возможность частичного отчуждения имущества, переданного государством в хозяйственное ведение ГУП;
· низкую вероятность получения государством доходов от деятельности ГУП как в силу отраслевой специфики (низкая рентабельность и ликвидность активов, ориентация на государственный заказ с вытекающей отсюда проблемой исполнения государством своих обязательств), так и возможностей перехвата финансовых потоков сторонними структурами;
· опасность старения производственного аппарата в результате нецелевого использования инвестиционных средств и «проедания» прибыли;
· риск банкротства ГУП и полной утраты государством права собственности на переданное им в хозяйственное ведение имущество.
Основными путями активности государства по минимизации этих рисков следует считать:
· приведение деятельности ГУП в соответствие с требованиями, предусмотренными нормативно-правовыми актами Правительства РФ и МГИ РФ 1999–2001 гг., что предполагает перерегистрацию обновленных уставов предприятий в Минимуществе РФ; назначение руководителей на контрактной основе; фиксацию в уставе права государства на долю получаемой прибыли; внедрение новой системы контроля и отчетности;
· эффективное применение правомочий собственника в рамках действующего законодательства и вышеуказанных требований (определение объема правоспособности; контроль за использованием имущества и достижением определенных показателей экономической эффективности деятельности; пополнение неналоговых доходов бюджетной системы за счет регулярного перечисления ГУП установленной доли прибыли от текущей деятельности, проведение кадровой политики посредством решений аттестационных комиссий и расторжения контрактов);
· детализацию и организационную оптимизацию управляющего воздействия государства на ГУП (создание специализированных ГУП для управления большим количеством относительно небольших, распыленных активов, усиление контрольных функций государства в крупных ГУП через создание Наблюдательных советов из представителей всех государственных органов, курирующих данное предприятие; в отношении ГУП стратегического значения – прямое подчинение Правительству РФ);
· продолжение и завершение работы по инвентаризации государственного имущества в части включения государственных унитарных предприятий в Реестр собственности РФ на основе их четкого разграничения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями (недопущение ситуаций существования на местах федеральных унитарных предприятий, не относящихся к какому-либо ведомству).
Крайне медленный процесс преобразования государственных унитарных предприятий сделал необходимым принятие Закона «О государственных унитарных и муниципальных предприятиях», который призван устранить основные недостатки права хозяйственного ведения в отношении совершения крупных сделок, сделок с заинтересованностью, ограничения возможностей создания дочерних унитарных предприятий.
Однако и в его отсутствие государство могло усилить свое управляющее воздействие на унитарные предприятия путем совершенствования действующей нормативной базы, появившейся в 1999–2002 гг., то есть путем доработки Примерных Устава ФГУП и Контракта с его руководителем, улучшения работы аттестационных комиссий.
Совершенно очевидно, что уставы унитарных предприятий и контракты с их руководителями необходимо дополнить нормами, гарантирующими сохранность государственного имущества и защищающими его от нецелевого использования. Речь идет о расширении круга обязанностей директоров предприятий и оснований расторжения контракта, изменении системы оплаты их труда в направлении увеличения взаимосвязи выплат с результатами хозяйственной деятельности и соблюдением условий контракта, ограничения возможностей руководителей предприятий по совершению определенных действий без их предварительного согласования с представителем собственника.
Безусловного решения требует вопрос об определении нормативов отчисления прибыли унитарных предприятий в бюджет и регламентации общих вопросов ее использования.
Постепенная гармонизация взаимоотношений государства с унитарными предприятиями должна воплощаться в программах деятельности государственных унитарных предприятий, которые при включении соответствующих обязательств в устав предприятия и контракт с их руководителем могут стать одним из наиболее действенных механизмов управления этими предприятиями и контроля над их деятельностью.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 21.07.2007 №5-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 26.06.2007 №118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301.