· несовершенство выборного законодательства, чрезмерно защищающего депутатский статус, не обеспечивающего реальной зависимости выборных лиц от избирателей, провоцирующего нарушения при финансировании избирательных кампаний. Тем самым последующая коррумпированность представительных органов власти закладывается еще на этапе выборов.
Реальная политическая конкуренция служит противовесом и ограничителем для коррупции в политической сфере, с одной стороны, и для политического экстремизма – с другой. В результате снижаются шансы политической нестабильности. Как напоминает один из экспертов по проблемам коррупции, только появление такой конкуренции позволило постепенно снизить коррумпированность выборов в Англии в середине XIX в.
2.1.2. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ РОССЙСКИЕ ПРОБЛЕМЫ.
Описанные ниже проблемы являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями переходного периода (частично об этом говорилось выше).
1. Слабость судебной системы – одна из основных проблем переходного периода. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах (последнее считалось почти неприличным). После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор.
Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:
· бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;
· слабо исполняются судебные решения;
· низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;
· не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий.
В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.
Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.
2. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной – укорененной при советском режиме партийной системой. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление "низовой" коррупции.
3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно "интересов государства" и "общенародной собственности" – типично российская проблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе – частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.
2.1.3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ КОРРУПЦИИ.
Государственная коррупция существует постольку, поскольку государство вмешивается в частную, общественную, экономическую жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя свое предназначение, обязано осуществлять это вмешательство, и в том, насколько эффективно оно осуществляется. Таким образом, коррупция - это, прежде всего, сигнал, указывающий на неуклюжие, неоправданные, неэффективные действия государства.
В экономической сфере последние годы происходили бурные изменения, появлялись новые непривычные сферы и формы активности, к чему труднее всего приспосабливались властные институты. Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Ниже приводится далеко не полный перечень основных сфер государственного присутствия в экономике, изобилующих коррупцией.
1. Приватизация государственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В России это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30 % всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. Практиковалось включение чиновников в число акционеров. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных в период с 1994 по середину 1997 г. совершается в сфере приватизации (5600). Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.
К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность.
2. Исполнение бюджета и распределение бюджетных средств - еще одна благодатная сфера для коррупционеров. В числе основных причин – слабая дисциплина исполнения бюджета при почти полном отсутствии реакции на результаты контрольных проверок Счетной палаты.
Наиболее часто нарушения, наносящие ущерб федеральному бюджету и нередко сопряженные с коррупцией, возникают при следующих обстоятельствах:
· поступление налогов и платежей в федеральный бюджет;
· денежные зачеты;
· получение связанных иностранных кредитов;
· привлечение кредитов коммерческих банков под гарантии и поручительства Минфина России от имени Правительства, вексельные и другие кредиты;
· переоформление задолженности предприятий и организаций субъектов Федерации на государственный внутренний долг РФ и выделение финансовой помощи субъектам РФ;
· необоснованно высокая просроченная дебиторская задолженность;
· нецелевое и неэффективное использование средств федерального бюджета.
По свидетельству экспертов взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределения бюджетных средств. Этому благоприятствует неуклюжая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов. Коррупцию подстегивает нереальный и нереализуемый бюджет, который позволяет чиновникам решать, кому, сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому позже. По той же причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией. Отсутствие контроля за расходованием бюджетных средств в регионах питает коррупцию на этом уровне.
Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки. До последнего времени и здесь царили закрытость и бесконтрольность, порождавшие безудержную коррупцию. Особенно разлагающе закрытость и неподконтрольность при распределении и использовании государственных средств действовали в Вооруженных Силах.
3. Предоставление эксклюзивных прав (льгот, в том числе - по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) – благодатнейшая почва для коррупции. При подготовке проекта концепции Административной реформы производилось анкетирование правительственных ведомств, и среди прочего анкета содержала вопрос о полномочиях, которых не хватает ведомству. Право выдачи лицензий было в числе наиболее распространенных пожеланий.
К этой же категории следует отнести такие коррупциогенные рычаги, как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предоставление государственных гарантий, бюджетные преференции, реализуемые через "бюджет развития".
4. Банковская сфера в России начала преобразовываться одной из первых - на рубеже 80-90 гг. фактически происходила ненормативная приватизация существенной части государственного банковского сектора. Создание системы уполномоченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в условиях высокой инфляции было для последних источником получения колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь коррупция пустила глубокие корни.
Сотрудничество чиновников с коммерческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток и от традиционных конвертов (а затем - чемоданчиков) с наличностью перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз процентам по вкладам и другим, более утонченным, формам благодарности.
В 1996 г. Генеральная прокуратура сообщала о своей озабоченности положением дел в Центральном банке России и его территориальных управлениях. Число уголовных дел, возбужденных по фактам взяточничества чиновников кредитно-финансовых учреждений, росло в период с 1993 по 1995 гг. практически экспоненциально (это значит, что взяточники размножались как колония бактерий в питательном бульоне): 1993 г. - 48 дел, 1994 г. - 93, 1995 г. - 143.
5. Противозаконный лоббизм в законодательных органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию, прежде всего из-за гипертрофированной депутатской неприкосновенности. Именно поэтому из общего числа должностных лиц, привлеченных к ответственности за деяния, которые можно квалифицировать как коррупцию (этого термина нет в Уголовном Кодексе), законодатели составляют не более 3 %. Неясно, должно ли служить утешением ходящее по рукам и страницам газет "меню" коррупционных услуг в Государственной Думе с расценками, на порядок меньшими тех, за которые совершают грехопадение законодатели во многих странах с более развитой демократией.