Несбалансированность бюджетно-налоговой системы, наличие «особых бюджетных режимов», несоблюдение существующих законов - все это наряду с социально-экономическим кризисом в странелишь усиливают межрегиональные диспропорции[10].
3.2. Современный этап - трансформация межбюджетного выравнивания
В президентском послании «О бюджетной политике на 2004 год» указывалось на необходимость проведения бюджетной реформы в стране, составным элементом которой является реформа межбюджетных отношений. В это же документе сформулирована цель этой реформы как: «переход к единой государственной бюджетной политике, скоординированной в пределах всей бюджетной системы». При этом указывалось, что федеральный центр должен действовать так, чтобы у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления появились стимулы к повышению производственного и налогового потенциала территорий, оздоровлению своих финансов, чтобы было больше регионов-доноров.
В принятых правительством Российской Федерации «Основных направлениях бюджетной политики на 2004 год и на период до 2007 года» к основным приоритетам отнесено совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Для этого правительством разработана «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 2000 г. и на период до 2007 г.»[11]
В основу концепции положена идея усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального правительства:
существенно сокращаются объемы финансовой помощи из федерального фонда финансовой поддержки регионов, а число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно
ликвидируются субвенции всем городам Российской Федерации
по мере утверждения финансовых нормативов для конкретных видов расходов
расходы региональных бюджетов будут определяться на нормативной основе
постепенно расширяется целевое использование средств, определены обязательные условия их предоставления, через систему Главного управления федерального казначейства
постепенно осуществляется переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера на принципах совместного финансирования
предусмотрены специальные механизмы, контролирующие увеличение дефицитов региональный бюджетов
предусмотрено введение особого финансового режима, для региона, особо нуждающихся в финансовой поддержке.
В концепции предлагается образовывать следующие фонды бюджетного регулирования:
Фонд финансовой поддержки субъектов федерации - регионов (ФФПР), назначение которого в оказании текущей финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения
Фонд регионального развития (ФРР) - предназначенный для финансирования капитальных вложений в субъектах федерации (в том числе, федеральных программ)
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) - формируемый на возвратной основе для оптимизации бюджетов субъектов федерации посредством содействия реформированию бюджетной сферы. Источниками образования указанного фонда являются кредиты Мирового банка, а также другие средства, определяемые правительством Российской Федерации в каждом конкретном случае
Согласно проекта Методики распределения средств ФФПР субъектов РФ на 2004г. его объем формируется за счет 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов ГТК РФ. Первая часть ФФПР (50%) распределяется между слаборазвитыми субъектами РФ обратно пропорционально среднедушевым валовым налоговым ресурсам. Вторая часть ФФПР по замыслу авторов документа «распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъектов РФ (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня».
Таким образом, принятый в 1994 г. подход к межрегиональному бюджетному выравниванию, основанный на кооперативной модели принципиально не изменился. Напротив, постоянное усложнение алгоритма перераспределения бюджетных ресурсов приводит к невозможности оценки его результатов ни по критерию справедливости, ни по критерию эффективности. В итоге значительная часть бюджетных ресурсов, направляемых на межбюджетное выравнивание становится трудно контролируемой.
Поэтому в настоящее время налогово-бюджетная система остается наиболее острой и конфликтной сферой взаимоотношений субъектов федерации с центром.
Проблемы изменения подхода к межрегиональному бюджетному выравниванию
Как уже было рассмотрено ранее, за рубежом выкристаллизовались две диаметрально противоположные по принципам организации модели финансово-бюджетных отношений центра с регионами: кооперативная немецкая и конкурентная американская. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки и является результатом исторической эволюции финансовых взаимоотношений в условиях конкретной страны. Тем не менее, существенной особенностью кооперативной модели, воплощающей, в основном, принцип справедливого перераспределения «сверху» является достаточно успешно функционирующая экономика в подавляющем большинстве регионов. Тогда есть, что перераспределять и можно применять любые более или менее справедливые формулы.
В современных российских условиях кризиса и фатального бюджетного дефицита применение такой модели «тянет» все регионы в финансовую пропасть и не позволяет развиваться даже относительно благополучным регионам - «полюсам роста». Более того, при такой модели, именно на высокоразвитые и высокоэффективные регионы увеличивается бюджетная нагрузка. Такой «бюджетный федерализм» выгоден центру, но не выгоден российскому государству. Дальнейшее «совершенствование» финансовых взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в рамках кооперативной модели является не просто заблуждением, а граничит с преступлением.
Поэтому стратегической целью государственной политики выравнивания региональных диспропорций в финансово-бюджетной сфере должен стать поэтапный переход к конкурентной модели бюджетного федерализма. Эта модель не только более полно учитывает региональную специфику России, но и будет стимулировать власти субъектов федерации на поиск новых дополнительных источников налоговых поступлений, привлечения внешних инвестиций, мобилизации всех региональных предпосылок развития. Ведь сейчас у нас в стране по-настоящему активных региональных лидеров можно сосчитать по пальцам[12].
Трансформация финансово-бюджетной системы может проходить в три этапа.
1. Оптимизация финансовых потоков «регионы-центр»:
сокращение встречных потоков, основанное на принципе максимального оставления регионам тех налоговых и неналоговых поступлений, которых они отчисляют в федеральный бюджет, а затем получают в виде трансфертов и иных перечислений из федерального бюджета. Ведь в последние годы бюджетный потенциал субъектов РФ в среднем превышал их бюджетные расходы в 1,3-1,4 раза
увеличение доли собственных доходов региональных бюджетов за счет перераспределения нормативов налоговых поступлений в пользу регионов. Естественно, что это предусматривает, на первых порах, экономию федерального бюджета за счет сокращения числа федеральных функций и объема их финансирования. При этом часть функций, финансируемых сейчас из федерального бюджета, могла бы финансироваться «в складчину» субъектами федерации на добровольной основе. При таком подходе, даже не поднимался бы, например, вопрос о строительстве нового комплекса зданий Федерального Собрания РФ.
2. Упрощение системы межбюджетного выравнивания, введение понятных всем результатов такого выравнивания. Например, в качестве критерия можно было бы предложить, чтобы результатом межбюджетного выравнивания был бы не более чем двух-трехкратный разрыв в душевой обеспеченности расходной части бюджетов отдельных субъектов федерации.
3. Реализация принципа бюджетной самодостаточности субъектов федерации, переход в межбюджетных отношениях от патернализма к стимулированию. Для этого предлагается разработка и принятие федерального Закона «О статусе субъекта федерации», в котором должен быть перечислен набор требований (критериев), при соблюдении которых данное государственно-территориальное образование может претендовать на статус полноправного субъекта федерации. Главным требованием в этом законе должна стать бюджетная самодостаточность региона. По нашим расчетам, даже в нынешних условиях при ликвидации встречных финансовых потоков, 54 субъекта в 2003г. и 45 - в 2005 г. являлись потенциально финансово самодостаточными[13].
В заключении данной главы необходимо отметить, что трансформация финансово-бюджетной системы может проходить в три этапа: Оптимизация финансовых потоков «регионы-центр», упрощение системы межбюджетного выравнивания, введение понятных всем результатов такого выравнивания, реализация принципа бюджетной самодостаточности субъектов федерации, переход в межбюджетных отношениях от патернализма к стимулированию.
В конечном счете, желательно добиваться такой ситуации, когда роль федерального центра по перераспределению бюджетных ресурсов будет сведена к прямой финансовой помощи регионам лишь в чрезвычайных ситуациях.
Заключение
Таким образом, рассмотрев некоторые аспекты межбюджетных отношений, я определил, что межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов федерации органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.