Правильные акценты в финансовой политике, содержащиеся в посланиях Президента Российской Федерации за последние годы, в действительности не реализуются. Бюджетная политика, к сожалению, не подчинена преодолению этих деформаций. Однако в содержании правительственных программ и в материалах к проектам бюджетов последних лет появились понятия, создающие лишь видимость принципиально новых подходов в ее проведении. В частности, дефицитные федеральные бюджеты почти целого предыдущего десятилетия реформ сменились «результативным» профицитом бюджетов последних лет. Создается видимость благополучия, все чаще речь идет о максимально «амбициозных» сценариях социально-экономического развития. Так, при подготовке проекта федерального бюджета на 2003 г. сценарий, в который заложены темпы прироста ВВП на 2003 г. на уровне 4,4%, был назван «оптимистическим»[27].
С 1999 г. обозначился рост экономики страны: индекс физического объема производства по промышленности в целом составил 111% к уровню 1998 г., в том числе по машиностроению и черной металлургии — 117, цветной металлургии — 110, легкой индустрии — 112, по пищевой промышленности — 100,8%. За период 1999—2002 гг. физический объем промышленного производства вырос на 21%, а ВВП — более чем на 18%; однако эти показатели в 2002 г. составили соответственно всего 62,5 и 72% к уровню 1990 г.[28]
Внешне неплохие темпы роста российской экономики в последние годы не могут, однако, считаться удовлетворительными. Во-первых, сам рост во многом обусловлен постдефолтной и мировой конъюнктурой. Во-вторых, он происходит на фоне допущенного ранее огромного спада в экономике. В-третьих, остается крайне низким жизненный уровень населения.
Профицит или дефицит бюджетов — это отражение качества работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т.е. покрытие расходов мобилизуемыми в бюджет доходами. В ситуации динамичного экономического роста и повышения эффективности производства растет рентабельность, а значит — и доходы производителей продукции и услуг. Ежегодный прирост доходов способствует увеличению доходов всех уровней бюджетной системы, что служит прочной основой абсолютного увеличения расходов бюджетов, изменения структуры их расходов в соответствии с приоритетами бюджетной политики. При этом возможно постепенное сокращение бюджетной нагрузки на экономику, поскольку даже при относительном снижении доли доходов в объеме ВВП абсолютно они растут. А это означает, что абсолютно растут и расходы.
Как правило, эффективная бюджетная политика предполагает рост расходов при совершенствовании их структуры в расчете на то, чтобы активизировать создание макроструктурных условий дальнейшего прогресса, укрепление социальных факторов. При этом правительства нередко идут на то, чтобы бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем перераспределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государственного внутреннего долга.
Сбалансированность бюджета является чрезвычайно важным его параметром, однако такая ситуация практически недостижима. Исходя из этого государство должно при выборе бюджетной политики четко осознавать в каком направлении ему двигаться: по пути дефицитного или профицитного бюджета.
Учитывая социальный характер государства, финансирование социальной сферы представляет важнейшим направлением бюджетной политики для бюджета любого уровня. При этом, если на федеральном уровне помимо социальной сферы не менее приоритетным является и обеспечение национальной обороны, то на региональном и местном уровне, финансирование социальной сферы является основным направлением.
Переходя к анализу динамики изменений расходной части бюджета на федеральном и региональном уровне, следует отметить, что наиболее важным ее моментом является то, как в этой структуре представлена социальная сфера. Представляется, что данный аспект является наиболее важным, тем более с учетом провозглашенного Конституцией РФ социального характера государства.
В соответствии с федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации»[29], к социальной сфере следует отнести
1. Образование.
2. Культуру, искусство и кинематографию.
3. Здравоохранение.
4. Социальную помощь.
Говоря о приоритетности финансирования социальной сферы следует отметить, что эта приоритетность совсем не означает расходования всех средств, полученных бюджетом на ее обеспечение. Во-первых, государство, регион, муниципальное образование имеет определенные обязательства перед своими кредиторами, которые выражаются в обслуживании внутреннего и внешнего долга. При этом, следует учитывать и то, что эти средства как правило направляются на различные социальные программы, поэтому любые заимствования невозможно отделить от социальной сферы. Во-вторых, бюджетная классификация предусматривает расходование по таким направлениям как финансовая поддержка развития экономики, науки и т.п. Данные направления также невозможно отделить от социальной сферы. Именно от того, насколько развита экономика, которая не может развиваться без развития науки, зависит размер доходной части бюджета, необходимость в заимствованиях и т.д., а от этого и зависит то, насколько эффективно будет проводиться финансирование социальной сферы. Из всех видов расходов, пожалуй, можно сказать, что только финансирование национальной обороны не связано напрямую с социальной сферой. Все остальные направления бюджетного финансирования так или иначе направлены на обеспечение финансирования именно социальной сферы.
Направление всех бюджетных средств на финансирование только национальной безопасности (на федеральном уровне), внутренней безопасности и правоохранительных органов, государственного управления и социальной сферы является, таким образом, неправильной бюджетной политикой. В настоящее время становится все более очевидным, что экономика не может развиваться без соответствующей государственной политики. Это особенно актуально для России в связи с чрезвычайной монополизированностью национальной экономики (прежде всего в форме естественных монополий), очень слабым развитием малого бизнеса и т.д. Развитие малого бизнеса вообще представляется особенно важным, поскольку опыт индустриально развитых стран показывает, что именно в этой сфере занято большинство людей. Малый бизнес создает огромное количество рабочих мест, тем самым выполняя одной из направлений социальной плитки – борьбу с безработицей.
Из сказанного очевидно, что без финансового обеспечения развития экономики невозможно развитие финансирования социальной сферы. Однако, в связи с этим возникает чрезвычайно важный и сложный вопрос: какая часть бюджетных средств должна направляться на финансирование социальной сферы, а какая на все остальные направления.
В этой сфере, в последние годы, признавая чрезвычайно непропорциональное расширение государственного аппарата и чрезмерные расходы на него, следует отметить усилия государства по реформированию государственного аппарата. Здесь необходимо выделить указы президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»[30] и от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»[31]. В результате первых шагов в осуществлении реформы государственного управления были произведены некоторые изменения: Федеральный закон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ[32] были упразднены налоговая полиция, федеральная пограничная служба и ряд других ведомств. При этом следует отметить, что их упразднение не означает сокращение гос. аппарата. Так упоминавшимся Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 с 1 июля 2003 г. функции налоговой полиции возлагаются созданную на Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации; функции Федеральной пограничной службы РФ были переданы пограничным войскам Федеральной службе безопасности РФ. Таким образом, данная реформа скорее напоминает переименование, а не сокращение (в 2002 году расходу на содержание государственного и муниципального управления составляли 2,9%, в 2003 г. уменьшились всего на 1% и составили 2,9%, а физический объем финансирования вырос с 56,745 млрд. руб. до 67,611 млрд. руб., т.е. вырос на 19,1%). На региональном уровне данная категория расходов увеличилась как в долевом соотношении, так и физическом (с 2,9% в 2002 до 3,3 в 2003 г., и с 493 млн. руб. до 719 млн. руб., т.е. на 45,8%).
Проблема соотношения финансирования социальной сферы и других отраслей в какой-то мере напоминает проблему соотношения производственных приоритетов по соотношению производства товаров для будущего (например, инвестиционные товары) и товаров для настоящего (например, продовольственные товары): если сегодня производить только товары для настоящего и не производить товары для будущего, то завтра не на чем будет делать товары для настоящего, а если сегодня производить только товары для будущего, то сегодня мы останемся без товаров для настоящего и завтра нам уже не понадобятся ни товары для будущего, ни товары для настоящего. Точно также и в социальной сфере: ее недофинансирование в настоящем приводит к постепенной ее деградации и в конечном счете ставит вопрос о ее существовании (как это происходит прежде всего с образованием), а недофинансирование развития экономики и других поддерживающих сфер приведет к тому, что в будущем просто не будет источников финансирования социальной сферы.