Ступень 4. Усиление подразделений по вопросам политики в аппарате министерств, с тем чтобы обеспечить их способность выполнять работу по консолидации планов по отрасли в целом. Роль МФ все больше сдвигается в направлении финансовой стабильности и оценки запланированных и достигнутых результатов с целью контроля экономической и социальной эффективности планов министерств.
2.3. Бюджетирование, ориентированное на результат
В рамках программы реформирования региональных финансов в пяти пилотных районах Ленинградской области основные социальные сферы (здравоохранение, социальная защита и образование) переведены на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Ряд работ по внедрению новой методологии был выполнен аналитическим центром «Концепт». [30, 8]
Идея создания подобного центра возникла еще в 1960-е гг. Именно тогда в Советском Союзе впервые появилась информация об американских методах управления для создания так называемых больших систем, в частности применяемых в министерстве обороны. С этих методик началось проектирование и налаживание организационных систем управления большими кооперациями.
Работа в Ленинградской области – первый эксперимент в данной сфере, раньше центр «Концепт» не занимался бюджетными и межбюджетными отношениями. С помощью методов концептуального анализа определялись препятствия и ограничения для внедрения БОР, перерабатывали тексты нормативных актов, законов и т.д. В этот процесс было вовлечено большое количество сотрудников на местах – они помогали нам взглянуть на существующие проблемы «изнутри».
Чтобы ответить на вопрос о преимуществах методики БОР нужно обратиться к истории возникновения БОР. В 1960-х гг. в США появилась система PPBS (Planning – Programming – Budgeting System, система планирования – программирования – бюджетирования). Первоначально она была внедрена в министерстве обороны Соединенных Штатов и предназначалась для бюджетирования больших оборонных проектов. Поскольку речь шла о крупных суммах, прагматичные американцы решили выяснить, насколько эффективно они тратятся, для чего определили цели и показатели, по которым оценивается результативность того или иного проекта. И соответственно начали финансировать не по смете затрат, а с учетом целей и результатов. Впоследствии новаторскую методику освоили и бизнес-структуры.
В 1990-е гг. наступило время ренессанса для подхода или идеологии PPBS или целевого бюджетирования и управления. Государственные чиновники увидели, что в корпорациях методика прижилась и дала положительные результаты, и в свою очередь начали перенимать опыт у коммерческих структур. Главное отличие от 1960-х гг., когда речь шла о целях и показателях эффективности военной машины, – постановка целей для социальных отраслей. Уже 15 лет США и многие другие страны переходят и работают по системе бюджетирования, ориентированного на результат. [35, 67-69]
Преимуществ у данной методики много, я назову лишь основные. Во-первых, используя БОР, есть возможность перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям.
Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное финансирование социальной сферы и его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг – выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.
И в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.
Бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов. БОР не сиюминутное дело, его нужно внедрять постепенно. Если не получилось перейти на новую технологию, скажем, за один год, это не значит, что система себя не оправдала. Просто требуется сделать очень много изменений, «вырастить» понимание этой методики. Ведь никто не критикует идею колеса, поставив деревянное колесо на современный автомобиль. Нынешнее колесо – сложная техническая система, состоит из сотен деталей и непрерывно совершенствуется.
Одним из сложнейших этапов внедрения БОР является создание индикаторов эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг. Так, первая проблема, с которой столкнулся «Концепт», – отсутствие на уровне Российской Федерации определения понятия государственной бюджетной услуги. Пришлось вводить два новых термина – «государственная бюджетная услуга населению» и «бюджетная услуга государственного управления». Первый подразумевает оказание услуг населению в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты; второй – управление и развитие той или иной бюджетной сферы, но не для населения, а для управленцев. В области заказчиком таких услуг является прежде всего губернатор. [48, 273]
Вторая проблема такова: чтобы определить показатели качества оказания бюджетных услуг, нужно разработать стандарты данных услуг. Сложность возникла со сферой здравоохранения, поскольку установление стандартов – прерогатива Министерства здравоохранения РФ. Область не имеет права создавать свои стандарты. Но в данном случае речь шла не о стандартах лечения (тут мы не профессионалы), а о стандартах оказания бюджетных услуг, о критериях эффективности затрат. Однако консерватизм столь силен, что в итоге стандарты пришлось называть другими терминами. После того как проблемы с определением бюджетных понятий были преодолены, можно начинать разрабатывать для каждой отрасли свои цели и показатели.
Действующая схема финансирования является многобюджетной. Каждый из бюджетов финансирует строго определенное число статей единого процесса. Например, в случае больницы фонд обязательного медицинского страхования финансирует пять статей: заработную плату, налоги с фонда заработной платы, медикаменты, питание и мягкий инвентарь. Из бюджета муниципального образования выделяются средства на электричество, отопление и ремонт оборудования. Район финансирует подразделение скорой медицинской помощи, а также фельдшерские и акушерские пункты. Из бюджета области медучреждение получает страховые взносы за неработающее население. Кроме того, губернатор добавляет 2 тыс. руб. к зарплате врачей. Представьте, как сложно учесть и проконтролировать все эти поступления. Вдобавок главврач больницы не имеет права «перекидывать» средства из одной статьи в другую, потратив, скажем, деньги, полученные за счет экономии электроэнергии, на медикаменты или профилактические мероприятия. [42, 15-16]
Иными словами, без одноканальной системы переход на новую методологию нереален. Одноканальное финансирование должно быть целевым и управляемым. Такой вариант финансирования не подразумевает, что деньги должны поступать из одного источника – областного или муниципального бюджета. Источников может быть много, но управляющий должен быть один.
Последний важный элемент управления – система мотивации. Если сотрудник достигает поставленных целей, он должен получать более высокую зарплату, нежели получает обычно, поэтому «Концепт» предложил свою модель оплаты труда в системе БОР. Для руководителя любой отрасли ключевой должна стать фраза «Мы хотим достичь таких-то целей». Поэтому план ориентирован прежде всего на цели и мероприятия по их достижению, а не на оптимизацию затрат.
Кроме того, «Концепт» предложил принять ряд мер по «высвобождению» средств, чтобы определить, где, например, главврач больницы или директор школы способны сэкономить средства. По подсчетам, реальная экономия может достигать 20–30% годового бюджета. Сегодня нет смысла требовать улучшения финансирования: пока мешок дырявый, он полным не будет, сколько в него ни сыпь. Но если учреждение эффективно распорядилось своими средствами, можно и нужно увеличить выделяемую ему сумму.
2.4. Результаты, проблемы и перспективы реформирования бюджетного процесса в России
За последние несколько лет, начиная с 2003 года, Правительством РФ был принят ряд мер, обеспечивающих переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами. В итоге удалось достичь значительных успехов в реформировании бюджетного процесса посредством внедрения принципов среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса. К числу наиболее важных достижений можно отнести: [9, 11-13]
• составление ежегодных (начиная с 2004 г.) докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
• подготовку детализированного перспективного финансового плана на трехлетний период (начиная с 2005 г.) как инструмента скользящего бюджетного планирования, позволяющего учитывать трехлетние бюджетные проектировки министерств и ведомств;
• составление реестра расходных обязательств как основы для учета действующих обязательств и оценки возможностей принятия новых.
А. Л. Кудрин, министр финансов РФ, рассказал об основных направлениях бюджетной политики на 2008 г. и среднесрочную перспективу. Министр отметил, что 2007 г. стал весьма важным для реформирования бюджетного процесса: были решены некоторые актуальные для нашей страны задачи, потенциал экономического роста оказался значительно выше запланированного (6,9%), уменьшилось налоговое бремя, а бюджетные учреждения стали получать в два-три раза больше бюджетных средств, чем в предыдущие годы. Кроме того, субъекты РФ и муниципальные образования получили в свои бюджеты дополнительные доходы.