Региональные финансы, являясь инструментом государственной социальной политики, также должны обеспечивать через территориальные бюджеты финансирование части расходов на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальную поддержку населения. Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов, нацеленное на сглаживание существенных межрегиональных различий, также осуществляется через финансовую систему региона. Региональные финансы являются важнейшим условием социально-экономического развития региона с точки зрения финансирования общерегиональных проектов, направленных на развитие общерегиональной инфраструктуры, создание условия для привлечения в регион дополнительных ресурсов, разрешение социальных и экономических проблем региона.
С точки зрения системного подхода уровень развития региона в известной мере определяется уровнем развития территорий, в него входящих. С позиции системного подхода муниципальное образование, как объект стратегического планирования, можно рассмотреть как совокупность шести взаимосвязанных систем:[56, 314]
- муниципальное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;
- производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства;
- агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник муниципального богатства;
- социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;
- финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономи-ческие пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде бюджета муниципального образования;
- управленческая сфера, включающая совокупность федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
В состав каждой сферы входят 4-8 подсистем муниципального образования, выделенные по признаку отрасли народного хозяйства (промышленность, транспорт, торговля, образование, культура и т.п.) или предмету управления (экономика, финансы, инвестиции, персонал, рыночные институты и т.п.). Управление отраслями экономики на разных уровнях составляет прерогативу функционального управления муниципального образования.
Глава 2. Особенности переходного этапа экономики и бюджетирование, ориентированное на результат
Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования — одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается, что отражается в понятии "разгосударствление экономики". С другой стороны, происходит усложнение форм и методов государственного регулирования.
На этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его саморегулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает более высокую активность государства в регулировании экономики. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит не стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его эффективного функционирования.[72, c.188-190]
Чтобы ответить на вопрос о преимуществах методики БОР нужно обратиться к истории ее возникновения. В 1960-х гг. в США появилась система PPBS (Planning – Programming – Budgeting System, система планирования – программирования – бюджетирования). Первоначально она была внедрена в министерстве обороны Соединенных Штатов и предназначалась для бюджетирования больших оборонных проектов. Поскольку речь шла о крупных суммах, прагматичные американцы решили выяснить, насколько эффективно они тратятся, для чего определили цели и показатели, по которым оценивается результативность того или иного проекта. И соответственно начали финансировать не по смете затрат, а с учетом целей и результатов. Впоследствии новаторскую методику освоили и бизнес-структуры.[30, с.16-17]
В 1990-е гг. наступило время ренессанса для подхода или идеологии PPBS или целевого бюджетирования и управления. Государственные чиновники увидели, что в корпорациях методика прижилась и дала положительные результаты, и в свою очередь начали перенимать опыт у коммерческих структур. Главное отличие от 1960-х гг., когда речь шла о целях и показателях эффективности военной машины, – постановка целей для социальных отраслей. Уже 15 лет США и многие другие страны переходят и работают по системе бюджетирования, ориентированного на результат.
Преимуществ у данной методики много, назовём лишь основные, которые будут расмотрены в данной главе. Во-первых, используя БОР, есть возможность перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям.
Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное финансирование социальной сферы и его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг – выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.
И в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.
2.1. Роль и функции государства в переходный период
В плановой экономике государственное управление играет решающую роль в определении всех экономических пропорций. Через систему директивных адресных заданий государственные органы определяют основные хозяйственные связи и параметры деятельности каждого предприятия: объем и основной ассортимент производимой продукции. До предприятий доводятся директивные задания по повышению производительности труда и снижению себестоимости продукции, по внедрению новой техники, формированию фонда оплаты труда и т.п. За предприятиями сохраняется самостоятельность в решении очень небольшого и менее значимого круга хозяйственных вопросов, таких, например, как определение детального ассортимента выпускаемой продукции, выбор конкретных форм премирования работников и т.п. При построении системы государственного регулирования экономики здесь господствует принцип "максимальной возможности": все экономические процессы, которые в принципе поддаются централизованному регулированию, должны управляться государственными органами.[75, 263]
В рыночной экономике основным регулятором хозяйственных пропорций является рынок. Государственное регулирование играет вспомогательную роль. Оно строится на основе принципа "необходимости": только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.
Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования — одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается, что отражается в понятии "разгосударствление экономики". С другой стороны, происходит усложнение форм и методов государственного регулирования.
На этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его саморегулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает более высокую активность государства в регулировании экономики. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит не стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его эффективного функционирования.[72, 188-190]
Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях. Функции государства в переходной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно выделить две группы регулирующих функций государства. С одной стороны, это функции по созданию условий эффективного функционирования рынка. С другой — это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов.
К первой группе относятся функции обеспечения правовых и иституциональных основ функционирования рыночной экономики, а также функция стимулирования и защиты конкуренции как главной движущей силы роста эффективности производства.