Материал третьей главы посвящён особенностям становления и функционирования общественного сектора экономики в условиях переходного этапа от плановой к рыночной экономике, а также реалиям сегодняшнего дня, то есть идущей полным ходом бюджетной реформе, рассматриваемой в данной главе в региональном аспекте. Здесь всесторонне рассмотрены цели и принципы реформы, проблемы возникающие в процессе её реализации а также меры, принимаемые на региональном уровне для стимулирования концепции БОР.
Четвертая глава полностью посвящена правовой характеристике финансовых отношений. Здесь последовательно анализируется правовой режим государственного бюджета, бюджетов субъектов и муниципальных образований, рассматриваются правовые особенности региональных финансов.
Глава 1. Общественный сектор экономики
Современный мир — это мир смешанных экономик. Основную массу товаров и услуг в нем производят и реализуют частные предприятия, стремящиеся к извлечению прибыли. В то же время немалую роль играют некоммерческие организации, которые не получают прибыли либо не рассматривают ее в качестве определяющей цели своей деятельности. Многие некоммерческие организации, а зачастую и некоторые предприятия находятся в собственности государства. Вместе с тем государство в существенной мере влияет на деятельность и тех предприятий и некоммерческих организаций, которые ему не принадлежат. Воздействие государства на них осуществляется с помощью правового регулирования, кредитно-денежной политики, налогообложения и программ общественных расходов.
Применительно к смешанной рыночной экономике ответы на фундаментальные вопросы: что, как и для кого производится, не могут ограничиться одними лишь указаниями на частные блага, механизмы функционирования прибыльных предприятий и интересы индивидуальных потребителей, непосредственно проявляющиеся на рынке. Экономика общественного сектора имеет дело с закономерностями и практическими проблемами, которые связаны с производством общественных и коллективных благ, экономическими механизмами достижения социальных целей и внерыночным взаимодействием интересов.
Вместе с тем, базируясь на общетеоретических представлениях о рыночной системе, эта дисциплина рассматривает участие государства в экономической деятельности сквозь призму рынка. Предполагается, что:
· государство, подобно предприятиям и некоммерческим организациям, функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает в тех и только тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов;
· цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и некоммерческих организаций в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия;
· государство использует прежде всего финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы).
1.1. Цели экономики общественного сектора
Общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства.
Ресурсы, которыми распоряжается государство, – это не только организации, находящиеся в его собственности, но и доходы и расходы бюджета. Соответственно общественный сектор не тождествен совокупности государственных предприятий и учреждений. Он функционирует также в формах налогообложения и программ общественных расходов. В современной смешанной экономике именно эти формы более всего определяют лицо общественного сектора. В данной связи экономика общественного сектора уделяет преимущественное внимание бюджетным проблемам.
Первичной для экономиста является наиболее общая постановка вопроса о рациональном размещении (аллокации) ограниченных ресурсов, в том числе ресурсов государства. Создавать ли для решения той или иной задачи новое государственное предприятие или некоммерческую организацию, профинансировать существующие государственные структуры либо заключить договор на поставку нужных государству услуг с частным предприятием или независимой некоммерческой организацией — проблема конкретной политики расходования общественных средств. Экономика общественного сектора призвана обосновать общие принципы аккумулирования и использования этих средств, не ограничивая изначально сферу исследования отдельными, пусть и важными, организационно-хозяйственными формами.
Следовательно, предприятия и организации, владельцем которых выступает государство, не могут рассматриваться в качестве единственных компонентов общественного сектора. Впрочем, широкое понимание этого сектора вытекает и из современной трактовки прав собственности.
1.2. Правомерность и необходимость госсектора экономики. Изъяны рынка
В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять «невидимую руку» рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно с некоторой долей условности разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму – перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости.[75, с.127]
Парето-улучшением называется такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. При анализе конкретных ситуаций экономическая наука, в том числе и экономика общественного сектора, как правило, стремится прежде всего выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений.
Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осуществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой.
Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общественного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требований, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффективных решений.[75, с.135]
Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. В качестве синонимов этого термина используются также слова: «провалы рынка», «ошибки рынка», «неэффективности рынка». Отвлекаясь на время от проблем перераспределения, можно сделать вывод, что общественный сектор призван функционировать только в зонах изъянов рынка.[34, c.54]
Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов
Слова «распределение» и «перераспределение» обычно используются, когда речь идет не только о разделе экономических благ между субъектами или передаче блага от одного лица к другому без адекватного возмещения (иными словами, о распределении и перераспределении доходов и имущества между людьми и организациями), но также о вложении средств в различные отрасли, виды деятельности и т.п. (иными словами, о том, как люди и организации размещают принадлежащие им средства, не делясь ими между собой). Использование одного и того же термина было уместно применительно к плановому хозяйству, поскольку и распределение доходов между гражданами, и распределение инвестиций между отраслями всегда принимались, по сути, как однородные функции, выполнявшиеся государством. В рыночном хозяйстве, однако, распределительные процессы, определяющие экономическое положение индивидов относительно друг друга, и аллокационные процессы, определяющие движение ресурсов не столько между собственниками, сколько между производственными единицами, имеют различную природу и совершенно по-разному соотносятся с деятельностью государства. Поскольку для экономики общественного сектора это различие принципиально важно, первое значение передается в данной работе с помощью слова «распределение», второе - с помощью слов «аллокация» или «размещение» ресурсов».
Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и неполноты информации.
Последствия монополизации подробно изучаются в общем курсе экономической теории. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприменительных органов.