Таким образом, с 2007 года среднесрочный финансовый план включен в регулярный бюджетный процесс, при этом первый год среднесрочного финансового плана фактически является бюджетом на очередной год, а все остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года.
В результате предпринятых мер, главные распорядители бюджетных средств, а также основной контингент заинтересованных субъектов хозяйственной деятельности теперь имеют возможность планировать собственные бюджеты с учетом установленных направлений расходования бюджетных средств и целевых параметров социально-экономического развития края. [62, 22]
Программы реформирования общественных финансов предусматривают и введение такой новации как формирование среднесрочных ведомственных программ расходов. Для перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, необходимо было сначала оценить выполняемые ведомствами функции и решаемые ими задачи.
Предварительный анализ в большинстве регионов, осуществивших оценку функций и задач структурных подразделений, показал отсутствие четкого и конкретного распределения ответственности между непосредственными исполнителями задач ведомств, а также позволил выявить факты необоснованных и малоэффективных расходов и дублирования функций.
В целях оптимизации распределения прав и ответственности между подразделениями стало утверждение количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств. Причем целевые индикаторы, характеризующие результативность деятельности субъекта бюджетного планирования, определялись не в произвольном порядке, а в увязке с установленными целями и задачами для каждого структурного подразделения.
В рамках программы реформирования ведомства регионов – победителей конкурсов разрабатывали и утверждали целевые программы, в которых установлены индикаторы выполнения мероприятий программы, ответственные лица, используется оценка эффективности реализации программы, а расходы на реализацию имеют четкую координацию с результатами.
В результате, в субъектах Федерации доля расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных программ, должна была составить не менее 50 % расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
Позитивный опыт в этом направлении накоплен в Кировской области. В ходе реализации Программы реформирования был утвержден Перечень количественных показателей и задач, определивший функции, тактические задачи и основные показатели деятельности субъектов бюджетного планирования на среднесрочный период.[62, 3]
В Порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ указано, что ведомственная целевая программа содержит комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, описываемой измеряемыми индикаторами — количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам. И здесь же предусмотрены индикаторы для определения степени достижения запланированных результатов и намеченных целей, а также запланированного уровня затрат, в том числе капитальных.
Система индикаторов в соответствии с Положением об оценке результативности бюджетных расходов самостоятельно формируется субъектами бюджетного планирования при разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также ведомственных целевых программ. При этом в отношении программной части бюджетных ведомственных затрат и непрограммной части применяются идентичные индикаторы для объективной оценки эффективности бюджетных расходов по соответствующему направлению финансирования.
В соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, действующим в Кировской области, в докладах приводятся значения показателей (индикаторов), характеризующих результаты деятельности субъекта бюджетного планирования, сгруппированные по стратегическим целям, тактическим задачам и бюджетным целевым программам. По каждой стратегической цели, тактической задаче и соответствующим им бюджетным целевым программам приводятся фактические (ожидаемые) и целевые (планируемые) значения основных показателей, характеризующих результаты деятельности ведомства.[19]
Таким образом, с введением в бюджетный процесс Кировской области инструментов программно-целевого метода планирования было обеспечено прозрачное распределение финансовых ресурсов между ведомствами, создана система контроля не за объемами «освоенных средств», а за результатами деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.
Еще одна новация, реализуемая в рамках программ реформирования общественных финансов - это повышение эффективности инвестиционной политики субъекта Федерации путем совершенствования механизма оценки социально-экономического и финансового эффекта от реализации инвестиционных проектов.
Во всех регионах для обеспечения выполнения требуемых мероприятий проводилась оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Как правило, в регионах финансировались инвестиционные проекты без учета полноценной системы контроля, состоящей из формализованных критериев эффективности каждой из стадий реализации инвестиционных проектов.
С целью снижения рисков финансирования малоэффективных инвестиционных проектов за счет бюджетных средств необходимо было принять порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов.
Как показал анализ законодательства субъектов Федерации, в подавляющем большинстве регионов такой порядок, определяющий перечень показателей эффективности инвестиционных проектов, особенности проведения оценки эффективности реализуемых и планируемых инвестиционных проектов, процедуры и сроки проведения оценки эффективности, административные и финансовые последствия и т.д. был принят в рамках программ реформирования. Порядок содержит и систему критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.
Кроме того, обязательным условием было введение запрета для инициации новых инвестиционных проектов, если эксплуатационные расходы будущих периодов проекта превышают положительный финансовый эффект от его реализации.
В результате, в расходах регионального бюджета должны отсутствовать расходы на инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Таким образом, практика показывает, что при разработке стратегических решений в сфере экономического развития территорий следует учитывать и текущие преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Результаты финансового и социально-экономического планирования в бюджетном процессе тесно связаны с долгосрочным развитием и направлены на решение среднесрочных задач стратегического плана каждой конкретной территории.
3.3. Программа реформирования финансов Ленинградской области
В сентябре 2005 г. в рамках Программы реформирования региональных финансов, проводимой Министерством финансов РФ, были начаты мероприятия по переводу финансирования социальной сферы (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) муниципальных образований Ленинградской области на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). В качестве пилотных муниципальных образований были выбраны: Кингисеппский район, г. Волхов, г. Гатчина и Гатчинский район, Приозерский район и Тосненский район. В ходе проекта перечень пилотных муниципальных образований был дополнен Кировским районом (здравоохранение). [16, 3]
Главная проблема, для решения которой был инициирован проект, состоит в растущей неэффективности расходования бюджетных средств, и отсутствии целей социальной сферы Ленинградской области.
Главная цель проекта – повышение уровня жизни населения Ленинградской области в аспектах здоровья, труда и социальной защиты и образования за счет оптимизации имеющихся ресурсов.
В ходе проекта проведено более 50 интервью и около 20 Штабных сессий с руководителями и персоналом социальной сферы пилотных муниципальных образований и работниками отраслевых областных комитетов, в результате которых были: [60, 147]
выявлены основные проблемы социальной сферы (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской области и связи между ними;
сформулированы цели социальной сферы Ленинградской области;
разработаны отраслевые Политики (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской области на 2006-2008 гг.;
разработаны отраслевые Системы сбалансированных показателей для контроля достижения целей, зафиксированных в отраслевых Политиках;
разработаны принципы стимулирования персонала и руководителей социальной сферы, направленные на достижение целей, зафиксированных в отраслевых Политиках.
Для запуска пилотов консультантами были разработаны:
схемы финансирования отраслей (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования);