Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.
В ведении Российской Федерациив области федерализма находятся:
- управление федеральной государственной собственностью;
- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.
В совместном веденииРоссийской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности;
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
- установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов.
Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
К совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти краев и областей относятся:
- разграничение государственной собственности на территории края, области;
- установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в РФ.
Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и, прежде всего, заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.[11]
1.2.3 Принципы межбюджетных отношений
Исходя из характеристики бюджетного федерализма, можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:
- сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
- четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также видов доходов (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;
- максимально возможное разграничение на постоянной (без указания срока) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве собственных доходов между бюджетами разных уровней;
- сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
- равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов федерации;
- применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;
- обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов, или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;
- недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
- недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности за счет перераспределения средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования;
- взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
- наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
- ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов, понятная не только специалистам в этой сфере, но и политикам, принимающим решения.
Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами (требованиями к его построению) позволяет ускорить движение к оптимизации этих отношений.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.
В основу процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.[12]
1.2.4 Формы межбюджетных трансфертов в РФ
Действующая редакция глава 16 Бюджетного Кодекса Российской Федерации посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:
1) формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;
2) условия предоставления межбюджетных трансфертов;
3) общие положения о фондах, формируемых в составе федерального, региональных и местных бюджетов, из которых предоставляются межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.
Условия предоставления трансфертов следующие (ст. 130 БК РФ):
- соблюдение органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства;
- отсутствие просроченной задолженности перед федеральным бюджетом;
- недопустимость использования полученных бюджетных кредитов для бюджетного кредитования юридических лиц.
Если доля дотаций в субъекте Федерации в течение двух последних лет превышает 50% собственных доходов субъекта, то в следующие три года для получения дотаций и бюджетных кредитов субъекту Федерации требуется заключить с Минфином России соглашение о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств.
Федеральными законами и нормативными актами Правительства Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета. При несоблюдении органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов Министерство Финансов (Минфин) России вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций).
Порядок заключения соглашений о мерах по эффективному использованию бюджетных средств установлен Правилами заключения соглашений между Минфином России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением (утв. постановлением Правительства РФ от 21 марта 2005 г. № 149).