а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;
б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы;
в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать «регулирующие налоги»;
г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);
д) межбюджетное кредитование в виде в виде бюджетного кредита или бюджетной ссуды;
е) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование.
Основным методом бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.
Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет.
Регулирующие доходы бюджетов - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год .
Так, федеральный бюджет уступает бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного региона в результате уплаты налогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог становится регулирующим доходом бюджета субъекта Российской Федерации. Отметим, что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.
Аналогичным образом осуществляется бюджетное регулирование в связке «бюджет субъекта Российской Федерации - местный бюджет»: бюджет субъекта Российской Федерации уступает местному бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного муниципалитета в результате уплаты налогов, отнесенных к налогов субъектов Российской Федерации. В этом случае налог субъекта Российской Федерации становится регулирующим доходом местного бюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации может передать местному бюджету доходы, которые получит от федеральных налогов, переданные бюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего дохода. В результате будет иметь место вторичное перераспределение федеральных налогов, с преобразованием их из регулирующего дохода бюджета субъекта Российской Федерации в регулирующий доход местного бюджета.
Поскольку размер регулирующего налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого налога, собранной на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов.
Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.
При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет).
5. Местные бюджеты в новых законодательных условиях и пути решения проблем.
Органы местного самоуправления России осуществляют свою деятельность в условиях постоянно меняющегося законодательства. Особенно большие изменения претерпел Бюджетный кодекс РФ в связи с принятием Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс, сделали его формулировки более конкретными, четко разграничивая полномочия между участниками бюджетного процесса. Положительным моментом является также то, что теперь направленные остатки средств на счетах по учету средств местного бюджета не учитываются при определении предельного объема дефицита бюджета.
Однако, по оценкам некоторых специалистов, сегодня можно констатировать, что внесенные в Бюджетный кодекс поправки не только не решили проблем муниципалитетов, но и создали несколько новых.
В частности, ст. 136 БК РФ устанавливает определенные ограничения для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10, 30 и 70%.
В ст. 92.1 БК даны ограничения дефицита местного бюджета, при расчете которого также не учитываются поступления налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Как видно, в обоих случаях не учитываются доходы, полученные муниципалитетами за счет замены дотации на дополнительные нормативы отчислений, хотя применение данного механизма способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления, повышению заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании собственной налоговой базы, повышению собираемости налогов. Выбор органов местного самоуправления в пользу замены дотации дополнительными нормативами отчислений исключает "иждивенческий" подход в формировании доходной части местных бюджетов, так как всегда присутствует риск недопоступления налогов против рассчитанной плановой дотации.
Исключение из состава межбюджетных трансфертов налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений при расчете уровня дотационности, а также при определении предельного размера дефицита бюджета снижает интерес муниципальных образований в замещении дотации дополнительными нормативами. Чтобы изменить ситуацию необходимо внести соответствующие поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые позволят в перечисленных расчетах не исключать доходы, полученные муниципалитетами по дополнительным нормативам.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ предусматривает формирование представительного органа муниципального района из глав поселений. При этом пять полномочий муниципального района выполняются в пределах и за счет субсидий, передаваемых поселенческими муниципалитетами на районный уровень. В то же время возможно формирование представительных органов муниципального района на основе равного и прямого избирательного права. В данном случае финансовое решение этих вопросов осуществляется напрямую из бюджета соответствующего муниципального района. Законодательное требование финансового обеспечения решения указанных вопросов межмуниципального характера, относящихся к вопросам местного значения муниципальных районов, за счет средств бюджетов поселений значительно усложняет межбюджетные отношения. А теперь еще, увеличивая долю межбюджетных трансфертов в составе доходов муниципальных районов, увеличит и число ограничений для них. При этом доля межбюджетных трансфертов увеличивается только из-за выбранного способа формирования представительного органа муниципального района. По расчетам специалистов, доля межбюджетных трансфертов в бюджетах муниципальных районов по указанной причине увеличивается практически на 40%. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исключающих из них требование финансирования пяти полномочий муниципального района за счет субсидий из поселений. Это создало бы условия для реализации простого и эффективного регулирования межбюджетных отношений, а также позволило бы ликвидировать потенциальные конфликты между органами местного самоуправления отдельных поселений и муниципального района по поводу размеров субсидий и порядка их расходования.
Статьи 137 и 138 Бюджетного кодекса РФ предоставляют право муниципалитетам дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности заменять дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц. С этой целью в переходный период, установленный Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", до его полного вступления в силу с 01.01.2009 муниципалитетам было дано право выбора налога, на норматив по которому будет заменена дотация. Это налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на имущество организаций и транспортный налог. Данная схема позволяла сделать межбюджетные отношения более "гибкими", учитывающими особенности каждого муниципалитета (численность, структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры, объемы неналоговых доходов), а соответственно, стимулировала муниципалитеты к дальнейшему наращиванию налогового потенциала территории. В связи с этим, по мнению некоторых специалистов, целесообразно закрепить на постоянной основе за органами местного самоуправления право выбора налогов, зачисляемых в бюджет субъекта Федерации, на нормативы от которых будет заменена дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ не разрешает передачу иных межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, а соответственно, исключает возможность передачи полномочий поселений муниципальному району. Данная позиция противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ, который предусматривает передачу полномочий поселений муниципальному району и, соответственно, передачу субвенций на осуществление данных полномочий. Многие вопросы местного значения поселений возможно оперативно и эффективно решить только путем консолидации усилий муниципалитетов. Речь идет о: