Основные мероприятия по оптимизации финансового планирования бюджетных организаций
Деятельность бюджетных учреждений должна быть конкурентоспособной по отношению к деятельности коммерческих организаций аналогичного профиля в области образования, здравоохранения, науки и других.
Показатели эффективности использования бюджетных средств весьма важны для государства. С их помощью можно, например, решить, что выгоднее государству: содержать государственный вуз, чтобы получать высококлассных специалистов, или заключить договор на подготовку таких специалистов с коммерческим вузом.
При проведении анализа эффективности бюджетных расходов, как правило, возникает вопрос о способе доведения бюджетных средств до бюджетополучателя. Идея о том, что непосредственное финансирование бюджетной услуги по сравнению со сметным финансированием бюджетного учреждения является наиболее эффективным, не нова. Сегодня и в официальных документах органов власти разного уровня зафиксирована необходимость отказа от сметного финансирования учреждений и перехода к финансированию предоставляемых населению, бюджетных услуг в соответствии с их объемами и качеством.
Изменения и поправки, внесенные в Бюджетный кодекс РФ в 2007 г., предопределили создание в перспективе совершенно новой конструкции бюджетирования. В целях повышения эффективности использования финансовых ресурсов бюджетные ассигнования на оказание государственных услуг с 2009 г. планируется жестко увязать с выполнением учреждениями государственных заданий. Государственное задание будет являться основой при составлении бюджета. В свою очередь, стоимость государственного задания для каждого бюджетного учреждения должна складываться исходя из количества оказываемых бюджетных услуг и их стоимости (тарифа).
Действующий в настоящее время механизм сметного финансирования неэффективен, поскольку не связан с конкретными результатами деятельности учреждения. Иными словами, учреждение не имеет стимула к сокращению бюджетных издержек. Более того, неэффективное расходование бюджетных средств ведет, как правило, к снижению качества предоставляемых услуг населению, а также не исключает возможности злоупотреблений со стороны бюджетополучателей.
Внедрение методов формирования расходов бюджета, ориентированных на результат, предполагающих в том числе реорганизацию бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы, в идеале должно создавать атмосферу конкуренции между ними за выполнение государственных заданий и получение бюджетных средств, что, в конечном итоге, повлияет на повышение заинтересованности учреждения в увеличении объемов и повышении качества предоставляемых услуг в соответствии с установленными стандартами при одновременном снижении затрат.
Сформулировать само понятие "бюджетная услуга" возможно, лишь имея достаточно четкое представление о ее результативности. При этом оценка стоимости бюджетной услуги, с точки зрения ее эффективности и результативности, вызывает на практике определенные трудности. Это связано не только с комплексным характером самой оказываемой услуги, но и с тем, что полученный от ее оказания результат трудно поддается измерению. Учреждения культуры, например, обеспечивают достижение социально значимых целей, результаты которых довольно сложно измерить, поскольку они выражаются в развитии интеллектуального потенциала общества. Учреждения социальной защиты и здравоохранения обеспечивают определенный уровень качества жизни населения. Учреждения молодежной политики создают условия для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи.
О результативности подобного рода услуг следует судить на основании целого ряда количественных и качественных показателей (индикаторов) за определенный временной интервал. Такими показателями могут быть, например, в сфере молодежной политики: снижение количества молодежи, вовлеченной в неформальные социально опасные организации; увеличение доли молодежной аудитории - потребителей адресных продуктов электронных и печатных средствах массовой информации; рост рейтинга познавательных, образовательных, общественно-политических, художественных молодежных программ и изданий в молодежной аудитории; увеличение числа молодых людей, активно занимающихся физической культурой и спортом; сокращение доли молодежи, употребляющей наркотики, табак и алкоголь.
Таким образом, бюджетная услуга конкретного бюджетного учреждения представляет собой определенный результат деятельности, связанный с выполнением законодательно установленных государственных (муниципальных) функций. Бюджетная услуга финансируется из бюджетных источников и предоставляется группе и/или отдельным потребителям. Она во многих своих проявлениях имеет нематериальный характер, обладает свойствами одномоментности предоставления и потребления.
Отсюда наиболее рациональным и логичным представляется переход от разработки неких индикаторов и попыток сформулировать определение конкретной бюджетной услуги к стандартизации ее качества. Качество услуги в традиционном его понимании понимается как определенное соотношение затрат и результатов. В случае оценки качества бюджетной услуги оценивается максимальный результат при фиксированных затратах, так как в условиях бюджетных ограничений затраты ограничены возможностями бюджета. Поэтому в данном случае нельзя говорить о потребностях вообще, возникает вопрос о соответствии предоставленной услуги установленному стандарту. Речь идет о том, что бюджетная услуга должна быть предоставлена в объеме, достаточном для достижения поставленной цели.
Иными словами, предоставление бюджетных средств должно основываться на определенном объеме стандартных бюджетных услуг, стоимость которых имеет соответствующую структуру. Нельзя говорить о предоставлении услуги, если, например, электричество подается только вполовину нужного времени или бюджетом оплачивается только половина необходимого потребления. Также нельзя считать стандартную услугу предоставленной, если врач не имеет возможности использовать необходимое медицинское оборудование в лечебной работе, учитель - необходимые проекторы и компьютеры в учебном процессе, повар - необходимые продукты питания или ингредиенты в соответствующем блюде.
В условиях отсутствия единого общероссийского перечня бюджетных услуг:
стоимость бюджетных услуг даже на уровне конкретной отрасли и направления деятельности органов государственного (муниципального) управления, например в сфере социального обслуживания населения, на практике унифицировать довольно сложно. Так, стоимость услуги по организации питания, входящей в раздел "социально-бытовые услуги", будет разной в зависимости от типа, вида, отделения того или иного учреждения социального обслуживания. Иными словами, в отделении круглосуточного пребывания детей-инвалидов реабилитационного центра она будет иметь одну стоимость, а в специализированном отделении социально-медицинского обслуживания граждан пожилого возраста на дому - другую. Отсюда у каждого бюджетного учреждения могут существовать свои цели, параметры, условия деятельности, своя шкала результативности и свои возможные методы ее оценки. Попытки же свести все затраты к некоему единому способу оценки результативности обречены на неудачу.
Таким образом, очевидна необходимость разной степени агрегирования расходов при расчете стоимости услуги по уровням бюджета, отраслям и типам бюджетных учреждений. Результаты будут также разными в зависимости от целей, стоящих перед учреждениями, например их вместимости и наполняемости. Законодатель "отправил" регионы в свободное плавание, где они самостоятельно вынуждены искать собственные подходы и соответственно разрабатывать свои методики расчета стоимости бюджетных услуг, исходя из принимаемых ими же критериев качества и результативности.
Перед региональными и муниципальными органами власти стоит серьезная задача - обеспечить гарантию того, что каждый житель территории в соответствии с положенными ему по закону правами и льготами получит необходимую бюджетную услугу стандартного качества и объема.
К основным факторам, определяющим стоимость бюджетной услуги, можно отнести следующие:
оплата труда персонала бюджетного учреждения;
материально-техническое обеспечение процесса оказания услуг;
коммунальные расходы.
Таким образом, стоимость стандартной бюджетной услуги выражает совокупность затрат на ее предоставление, исходя из имеющихся бюджетных ограничений и конкретных условий доведения до потребителя по соответствующему направлению деятельности.
Работа по определению стоимости бюджетной услуги в условиях бюджетирования, ориентированного на результаты, должна осуществляться поэтапно. Представляется, однако, что пока еще не многие бюджетные учреждения в регионах подготовлены к действительному переходу от сметного финансирования к результативному, основанному на принципах ответственного финансового менеджмента.
При переходе к новым формам финансового обеспечения расходных обязательств и бюджетирования будет возникать много проблем, проявятся неурегулированные отношения, поэтому было бы целесообразно отработать механизмы, условия и порядок финансирования учреждений в экспериментальном режиме применительно к разным организационно-правовым формам бюджетополучателей.
Программу эксперимента, состав участников, научно-методическое сопровождение эксперимента необходимо разработать и подготовить на базе наиболее подготовленных регионов с участием Минфина России и других заинтересованных федеральных ведомств.
Также можно оптимизировать финансовое планирование по принципу "скольжения бюджета". Непрерывность бюджетирования выражается в так называемом "скольжении". Существует стратегический период планирования, например пять лет. На этот период составляется так называемый бюджет развития, который не следует путать с бизнес-планом. В бизнес-плане должны содержаться не только количественная информация, но и идея бизнеса, маркетинговые исследования, план организации производства и так далее. В общем, финансовая часть бизнес-плана и представляет собой бюджет развития.