Количественно охарактеризуем налоговую базу местных бюджетов. По данным Министерства Финансов РФ, структура налоговых доходов местных бюджетов в 2003 году выглядела следующим образом[15] (таблица 1.5).
Таблица 1.5
Укрупненная структура доходов муниципальных бюджетов в 2003 г.
| Наименование показателей | доля, % | |
| в налоговых доходах | в общих доходах | |
| 1 | 2 | 3 |
| Налоговые доходы | 100,0 | 53,6 |
| Налоги на прибыль | 64,0 | 34,3 |
| в т.ч. налог на прибыль организаций | 20,4 | 10,9 |
| В т.ч. налог на доходы физических лиц | 43,5 | 23,3 |
| из него налог на доходы с физических лиц, осуществляемых предпринимательскую деятельность без образования юридических лиц | 0,3 | 0,1 |
| Налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы | 7,6 | 4,1 |
| в т.ч. акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации | 2,9 | 1,5 |
| в т.ч. налог с продаж | 4,6 | 2,5 |
| Налоги на совокупный доход | 4,7 | 2,5 |
Продолжение таблицы 1.5
| 1 | 2 | 3 |
| В т.ч. единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства | 0,7 | 0,4 |
| из него единый налог для юридических лиц | 0,6 | 0,3 |
| из него единый налог для ПБОЮЛ | 0,1 | 0,1 |
| В т.ч. единый налог на вмененный доход для определения видов деятельности | 4,0 | 2,1 |
| из него единый налог на вмененный доход для юридических лиц | 1,0 | 0,5 |
| из него единый налог на вмененный доход для ПБОЮЛ | 2,9 | 1,6 |
| Налоги на имущество | 13,2 | 7,0 |
| Платежи за пользование природными ресурсами | 7,5 | 4,0 |
| Прочие налоги, пошлины и сборы | 3,1 | 1,7 |
| Неналоговые доходы | - | 4,9 |
| В т.ч. доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций | - | 3,5 |
| Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней | - | 40,1 |
| Прочие безвозмездные поступления | 0,4 |
Основную роль в формировании налоговых доходов местных бюджетов, как видно из таблицы, играют отчисления от налога на прибыль, муниципальная часть налогов на доходы физических лиц, налогов на имущество, а также налоги на товары (в т.ч. муниципальная часть налога с продаж, отдельные акцизы) и платежи за пользование природными ресурсами. Понятно, что в этих налогах есть определенная доля и поступлений от субъектов малого предпринимательства и занятых по найму на малых предприятиях и у индивидуальных предпринимателей. Одновременно определенный вклад малого бизнеса имеется и в той массе средств, которая “возвращается” в муниципальный бюджет из бюджета субъекта РФ в виде безвозмездных перечислений. Однако “вычленить” в этих поступлениях доходы от малого бизнеса достаточно достоверно возможным на данных имеющейся статистики не представляется.
К раскрытию вопроса о формировании налоговых доходов имеет отношение Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584.[16] Рассмотрим некоторые моменты из этой программы, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу.
В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. При этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.
Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе, имеет ряд существенных недостатков - отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.
Исходя из этого, в Программе провозглашается курс на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым к 2005 г.:
1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;
5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "офшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.
В заключении главы скажем несколько слов о проекте Федерального закона РФ на 2005 год в плане формирования налоговых доходов местных бюджетов.[17]
В проекте федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год” предусматриваются доходы в размере 3326 млрд. руб., расходы - 3047 млрд. руб. и профицит бюджета в размере 278 млрд. руб. Усиливается по сравнению с предыдущими годами тенденция централизации финансово-бюджетной системы Российской Федерации, так как основные осуществленные в 2003-2004 годах на основании разграничения полномочий органов власти всех уровней изменения в бюджетном и налоговом законодательстве направлены на увеличение доходной базы прежде всего федерального бюджета и компенсацию потерь доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
По сравнению с ожидаемым исполнением федерального бюджета в 2004г. прогнозируемые в 2005 г. доходы увеличатся на 35,6 млрд. руб. Однако доля доходов в ВВП снизится в 2005г. против ожидаемой оценки на 2004 г. с 20,4% до 17,77%. Изменение налогового законодательства (Федеральный закон № 95-ФЗ от 29 июля 2004г. “О внесении изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах") снизило доходы федерального бюджета в 2005г. на 258.2 млрд. руб. или на 1,38 % к ВВП. Изменение бюджетного законодательства (Федеральный закон№ 120-ФЗ от 20 августа 2004г. “О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений”) привело к перераспределению доходов между уровнями бюджетной системы на основании нормативов, установленных Бюджетным кодексом, что увеличило доходы федерального бюджета на 102,1 млрд. руб. или 0,55% к ВВП. Основное влияние оказала передача 1,5 % процентов ставки налога на прибыль организаций на федеральный уровень (46,4 млрд. руб. или 0,25% ВВП), а также изменение нормативов отчислений по налогу на добычу полезных ископаемых и регулярных платежей (44,89 млрд. руб. или 0,24% ВВП), передача водного налога на федеральный уровень (11,2 млрд. руб. или 0,06 % ВВП).
В целом изменение законодательства (бюджетного налогового, таможенного) снизило налоговые доходы федерального бюджета на 156 млрд. руб., а налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации - на 54 млрд. рублей.
Профицитный бюджет в течение последних трех лет позволял формировать финансовый резерв, на этой основе в 2005 году средства Стабилизационного фонда сверх накопленной суммы 500.0 млрд. руб. могут быть использованы на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ и на погашение государственного внешнего долга Российской Федерации в размере 168,0 млрд. руб.
Вместе с тем, финансовая самостоятельность местного самоуправления федеральным бюджетом не гарантируется и улучшения финансового положения большинства муниципальных образований в 2005 году ожидать не следует. В частности, это обусловлено тем, что в 2005 году будет только положено начало реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, реформы межбюджетных отношений, предусматривающих приведение в соответствие доходных и расходных полномочий всех уровней бюджетной системы.