Результаты, достигнутые в рамках «управления затратами», сегодня воспринимаются как нечто само собой разумеющееся. Однако еще 6-7 лет назад ни одного из них не было, и выйти из практически постоянного финансового кризиса 1990-х годов было весьма непросто. Восстановление управляемости затратами, налогово-бюджетной (фискальной) дисциплины – важнейшая предпосылка и необходимое условие для перехода к новой модели управления общественными финансами.
В настоящее время управление общественными финансами без четких правил, полномочий и ответственности, характеризуется высокой централизацией. Однако на практике складывается неформальная автономия.
Недостаток нормативно установленных бюджетных полномочий неизбежно ведет к недостатку бюджетной ответственности. Вся контрольная работа ориентируется на проверку соответствия отчета плану, но реально зачастую неизвестно, на каком основании и с какой целью те или иные расходы вообще попали в бюджет. Все жалуются на отсутствие денег, но в то же время на всех уровнях бюджетной системы и внутри бюджетных учреждений очевиден избыток натуральных ресурсов – людских, потребляемых коммунальных услуг, помещений и т.д.
В целом вся бюджетная система функционирует в режиме «мягких бюджетных ограничений». Это означает, что если в результате эффективного управления бюджетными средствами образуются дополнительные ресурсы, то, с высокой вероятностью, они будут изъяты. В то же время, если в результате субъективных факторов министерства, бюджетные учреждения, органы власти попадут в финансовый кризис, то им предоставят дополнительные средства. В такой «системе» неизбежно и объективно возникает заинтересованность не в обеспечении результативности использования бюджетных средств, а в формировании и сохранении контроля над финансовыми потоками.
Теоретически есть два способа преодоления этих системных недостатков.
Первый способ – «наведение порядка», усиление внешнего контроля за соблюдением действующих правил и инструкций. Его результат очевиден – либо полная остановка функционирования бюджетной системы, поскольку большая часть действующих требований невыполнима или нерациональна, либо, что более вероятно, дальнейшее усиление неформальной автономии вплоть до полного исчезновения сколько-нибудь достоверной информации о реально происходящих процессах.
Второй, единственно реальный, способ – «оптимальная децентрализация» управления общественными финансами, который подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.
Для создания полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств необходимо провести децентрализацию управления общественными финансами на трех уровнях.
Первый – (макро) уровень – это разграничение бюджетных полномочий (прав, обязанностей, ресурсов) между уровнями бюджетной системы: федеральными, региональными и местными органами публичной власти, т.е. реформа межбюджетных отношений.
Второй – (мезо) уровень – разграничение (на каждом уровне бюджетной системы) бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти (правительством, администрацией), финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), т.е. реформа бюджетного процесса.
Третий – (микро) уровень – разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги, т.е. реформа бюджетной сети.
1. Реформа межбюджетных отношений
Сущность проведенной в 2003-2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходов. Главный ее результат – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей.
Основные новации вводимой с 2006 г. системы межбюджетных отношений состоят в следующем:
1. В соответствии с реформой местного самоуправления, вводится два уровня (типа) местных бюджетов, т.е. бюджетная система Российской Федерации становится четырехуровневой.
2. Вводятся четкие правила разграничения расходных обязательств. Уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, либо, передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий. Самая распространенная до 2005 г. схема «необеспеченного мандата», когда расходное обязательство установлено федеральным, как правило, законом, а его финансовое обеспечение возложено на бюджеты других уровней, законодательно запрещена.
3. Предусматривается определенное расширение налоговой автономии субнациональных властей. Эта цель могла быть сформулирована как принцип «один налог – один бюджет» (федеральный бюджет формируется только за счет федеральных налогов, региональный – за счет региональных, местный – за счет местных без какого бы то ни было расщепления налоговых доходов). На данном этапе реформы реализовать его не удалось, да и сама налоговая автономия региональных, и особенно местных, властей остается ограниченной (что частично объясняется особенностями сложившейся налоговой системы и спецификой переходного периода).
4. Устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации Бюджетным кодексом, а не ежегодными законами о бюджете.
В результате этих нововведений произойдет замещение «регулирующих» налоговых доходов доходами, закрепленными на постоянной основе. Это означает существенное расширение финансовой самостоятельности субнациональных органов власти.
5. Вводятся новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.
6. Законодательно устанавливаются единые принципы построения межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации при обеспечении самостоятельности региональных властей в их конкретной реализации.
2. Реформа бюджетного процесса
После разделения уровней бюджетной системы появились предпосылки для реформирования (раздельно на каждом уровне) бюджетного процесса. Суть этих преобразований состоит в переходе к среднесрочному (на период не менее трех лет) финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило на основе индексации, разбитых на сотни позиций расходов на достижение конкретных и измеримых результатов.
В случае реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2006-2008 гг., Россия имеет реальную возможность выйти по качеству бюджетного процесса на первое место среди стран СНГ, вплотную приблизившись к группе развитых стран.
Концепция предусматривает систему мер по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты (под «бюджетированием» понимается составление и исполнение бюджета), новую бюджетную классификацию и учет с соответствующими изменениями процедур составления и рассмотрения бюджетов.
С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются:
1. Раздельное планирование (но не исполнение!) действующих и принимаемых обязательств. Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено Бюджетным кодексом, реестров расходных обязательств.
2. Утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.
С 2004 г. в бюджетный процесс введены Доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие следующие разделы:
· цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период;
· расходные и доходные обязательства;
· бюджетные целевые программы;
· распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам;
· меры по повышению результативности бюджетных расходов.
В рамках этих докладов и должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент бюджетирования ориентированного на результаты. В настоящее время только 7% расходов федерального бюджета представлено в программной форме. Этот инструмент явно недостаточен для расширения сферы применения программно-целевого бюджетирования [15, с.9]. Поэтому, в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планирования целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности.