10. Последним - десятым - обсуждался проект Налогового кодекса Российской Федерации, предложенный Правительством РФ (законопроект N 98910809-2). Новый вариант заметно отличался от своего предшественника, который обсуждался в Госдуме весной 1996 г. Он включал 640 статей и регулировал общую и особенную часть налогового права. Правда, особенная часть впоследствии была исключена. Кодекс позиционировался уже не столько как проект Правительства, сколько как результат совместной деятельности Правительства, депутатов и членов Совета Федерации. При представлении проекта подчеркивалось, что при его доработке было взято все лучшее, что имелось в девяти альтернативных проектах и в поступивших 4,5 тыс. поправок. Из логики выступления следовало, что лучше сосредоточиться на предлагаемом варианте и не терять времени на дискуссии по другим проектам, которые являлись как бы уже пройденным этапом в истории создания российской налоговой системы.
Предложения, содержащиеся в Кодексе, трактовались как налоговая реформа. В пояснительной записке к правительственному варианту НК говорилось, что принятие НК позволит систематизировать действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, привести их в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему, устранить такие недостатки существующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов и отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Изменения требовали и чрезмерно жесткие нормы ответственности за налоговые нарушения, применявшиеся в то время при отсутствии ясного законодательства, предупредительных процедур и нечеткости формулирования составов налоговых нарушений.
Справедливости ради следует сказать еще о трех проектах НК, которые были внесены в Государственную Думу, но не дошли до обсуждения в первом чтении. Это проект Налогового кодекса N 98008847-2, внесенный депутатом А.М. Макаровым, проект N 97084469-2, внесенный депутатами А.Я. Зеликовым и Е.С. Савченко, и проект N 97054469-2, внесенный Э.Э. Росселем как членом Совета Федерации.
Указанные проекты были отозваны субъектами права законодательной инициативы 14 апреля 1998 г.
Из тринадцати представленных в Думу проектов Налогового кодекса до рейтингового голосования дошли восемь:
1. С.С. Сулакшин (Ассоциация экономического взаимодействия "Большой Урал") - "Налоговый кодекс Российской Федерации (альтернативный вариант)";
2. Е.С. Савченко (Ассоциация "Черноземье") - "Налоговый кодекс Российской Федерации";
3. И.Д. Грачев ("Яблоко") - "Налоговый кодекс Российской Федерации";
4. А.Г. Голов ("Яблоко") - "Налоговый кодекс Российской Федерации";
5. В.В. Жириновский (ЛДПР) - "Налоговый кодекс Российской Федерации";
6. А.В. Лобашев, Э.Э. Россель (Институт философии и права УрО РАН и Уральского института регионального законодательства) - "Об основах налогообложения и сборов в Российской Федерации";
7. В.И. Машинский (независимый депутат) - "О спасении отечественного товарного производства";
8. Правительственно-думский проект. Результаты голосования представлены в таблице.
Таблица 1.1.2.
| Результаты голосования | Проекты Налогового кодекса | |||||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | |
| За | 148 | 81 | 84 | 36 | 50 | 23 | 29 | 303 |
| Против | 78 | 64 | 47 | 60 | 97 | 43 | 40 | 28 |
| Воздержались | 7 | 6 | 4 | 2 | 4 | 6 | 2 | 5 |
| Голосовало | 233 | 151 | 135 | 98 | 151 | 72 | 71 | 336 |
| Не голосовало | 217 | 299 | 315 | 352 | 299 | 378 | 379 | 114 |
(18, 45)
С большим отрывом победил правительственно-думский вариант. По этому же варианту приняло участие в голосовании и наибольшее число депутатов. Минимальное количество депутатов проголосовало "против". Второе место занял проект, подготовленный Ассоциацией "Налоги России" под руководством В.Н. Фролова (N 1 из таблицы). Участие в голосовании по этому проекту приняло значительно больше депутатов, чем по всем остальным проектам (кроме правительственно-думского). На третьем месте оказался проект И.Д. Грачева, немногим уступил ему проект Ассоциации "Черноземье". Наименьший интерес вызвали проекты А.В. Лобашева и В.И. Машинского: значительная часть депутатов вообще проигнорировала голосование по нему, а из тех, кто голосовал, большинство было "против". Наибольшее неодобрение у депутатов вызвал проект фракции ЛДПР: при довольно большом количестве голосовавших "против" было почти вдвое больше, чем "за".
В первом чтении правительственный проект НК был принят. Выбор "основных направлений" развития российской налоговой системы сделан. Несмотря на то что принятое по итогам голосования постановление допускало внесение поправок вплоть до концептуальных, формат налоговой системы России фактически был задан. Принятие правительственного НК определило ширину колеи железной дороги, которую можно долго обсуждать, но после того как построена первая ветка, как известно, изменить ничего практически невозможно. В дальнейшем прохождении Налогового кодекса по коридорам власти был свой драматизм, но период обсуждения альтернативных вариантов Кодекса закончился.
Результаты исследования показывают, что основные принципы, которые много позже легли в основу современной налоговой системы России, были сформулированы еще в 1992 - 1994 гг. Таким образом, теоретическая основа современного НК РФ была разработана задолго до его фактического принятия. Да, окончательная конфигурация российской налоговой системы оказалась не тождественной той, которую видела группа В.Н. Фролова - авторов первого проекта Кодекса, но большая часть базовых принципов все же совпала. Более того, российская налоговая система и сегодня продолжает развиваться в соответствии с вектором движения, заданным проектом первого Кодекса.
Растет регулирующая роль акцизов, частично взявших на себя функции ушедшего в прошлое прогрессивного налогообложения (отказ от которого, кстати, был предусмотрен еще первым проектом Кодекса). Последовательно реализуется и основной принцип проекта первого НК - растет роль условно постоянных налогов и, соответственно, уменьшается условно переменных. Так, роль основного условно постоянного налога - налога на имущество в современной налоговой системе возрастает, ставки же по таким условно переменным налогам, как НДС, уменьшаются (проект Ассоциации "Налоги России", кстати, изначально предполагал уменьшение ставки именно НДС).
Можно ли было прийти к современной конфигурации налоговой системы быстрее? Наверное, нет. Даже краткий обзор альтернативных налоговых кодексов показывает, насколько поляризовано в своих устремлениях российское общество, как трудно ему прийти к единому видению своего будущего. Однако именно жесткое противостояние групповых интересов в ходе обсуждения различных моделей налоговой системы привело к выработке взаимоприемлемого компромисса о ее характере.
Как любой компромисс, принятый правительственный вариант Налогового кодекса оказался далеким от идеала. Он, конечно, вобрал в себя многие конструктивные идеи, сформулированные в альтернативных вариантах. Тем не менее каждый из этих вариантов имел свою внутреннюю логику, заменить ее простой комбинацией даже лучших идей из разных источников невозможно. Таким образом, Налоговый кодекс обречен на дальнейшее улучшение до тех пор, пока его внутренняя логика не придет в соответствие с логикой экономического развития. Именно поэтому, как это ни парадоксально, чем дальше во времени отстоит проект первого Кодекса от его современного аналога, тем больше между ними общего. (18; 55)
1.3. Место и роль налогового кодекса в налоговом законодательстве.
Как отмечалось выше, Кодекс занимает особое место в системе законодательства. При этом необходимо отметить, что используемый в НК РФ термин "законодательство о налогах и сборах" подразумевает только НК РФ и принятые в соответствии с ним федеральные законы, а также законы субъектов РФ и решения представительных органов местного самоуправления об отдельных налогах. Однако применявшийся до принятия НК РФ термин "налоговое законодательство" имел более широкий смысл. Представляется, что в научном плане было бы более логично использовать именно его, поскольку сведение законодательства о налогах и сборах только к законам о налогах имеет много недостатков и ведет к проблемам в правовом регулировании и применении отдельных положений, о чем будет сказано ниже.