Регулирующие доходы – это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Нормативы отчислений от регулирующих налогов, как правило, дифференцируются в разрезе территориальных бюджетов в целях их сбалансированности до минимально необходимого уровня. В случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно, балансирование производится при помощи субсидий, выделяемых из вышестоящего бюджета.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять выпуск муниципальных облигаций. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.
Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.
Для рассмотрения структуры местных бюджетов важно учитывать относительно недавно законодательно введенное понятие минимального бюджета. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» устанавливает, что доходная часть минимального бюджета должна покрывать гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При недостатке доходов расходы покрываются дотациями и субвенциями по решению представительного органа следующего уровня.
Расходы местных бюджетов разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инновационной и инвестиционной деятельности. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. Расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные с:
· решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта РФ;
· осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
· обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
· обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам.
Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередного характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах это – 55-60% от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к следующему. Растет доля регулирующих источников (в доходах городов – 75%, в сельских районах – 90%).
Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере.
В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь – ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно – образование и здравоохранение).
В районных бюджетах основной статьей расходов являются социально-культурные мероприятия. Доля расходов на народное хозяйство составляет около 1/4, почти 20% расходов идет на финансирование внутрирегиональных трансфертов (в основном – нижестоящим бюджетам).
В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практически, сходят на нет расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как и в поселковых и сельских бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами, передаваемыми в вышестоящие бюджеты в порядке взаимных расчетов). В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на долю социально-культурных мероприятий (в том числе половина – на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ассигнованиями в жилищно-коммунальное хозяйство.
Наконец, в сельских бюджетах социально-культурные расходы составляют 3/4 общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образование, максимальных значений достигает доля расходов в культуру и искусство). Доля народнохозяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна.
Понятно, что такие пропорции являются отражением распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных расходов наиболее высока в бюджетах городов областного и районного подчинения (в основном, за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расходов (в промышленность и сельское хозяйство) относительно велика лишь в региональных бюджетах. Социально-культурные расходы (в первую очередь – на образование) доминируют в сельских бюджетах.
Региональные и районные бюджеты выполняют функции «перераспределителей» ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты.
Рассмотрим анализ структуры доходов и расходов «типичного» местного бюджета – бюджета сельского района одной из областей. В приведенном местном бюджете треть доходов составляют фонд выравнивания и субвенции из областного бюджета.
Такое положение достаточно типично для этого уровня бюджетной системы и усугубляется отчетливой социальной направленностью расходов бюджетов районов, а в их составе – районных бюджетов, бюджетов городов районного подчинения, сел, поселков.
Структуру расходов бюджета района определяют расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (42%) и на социальную сферу (47,7%); любой срыв финансирования в процессе исполнения бюджета чреват социальными осложнениями.
Структура доходов и расходов бюджета сельского, района, области (в % к итогу) за 2009 год
| Доходы, всего | 100,0 | Расходы, всего | 100,0 |
| 1. Налог на прибыль | 34,9 | 1. Гос. управление | 2,9 |
| 2. Налоги, взимаемые от фонда труда. | 2,6 | 2. Промышленность | 0,2 |
| 3. Налоги на товары и услуги | 9,5 | 3. Сельское хозяйство | 2,3 |
| 4. Налоги на имущество | 3,2 | 4. Транспорт | 3,4 |
| 5. Платежи за использование природных ресурсов | 10,4 | 5.Жилищно-коммунальное хозяйство | 45,0 |
| 6. Прочие налоги и сборы | 6,1 | 6. Социальная сфера, всего, В том числе:ОбразованиеСМИЗдравоохранениеФизкультураСоц. политика7. прочие расходы | 44,717,00,317,80,29,41,5 |
| 7. Доходы от муниципальной собственности | 0,6 | ||
| 8. Доходы от продажи имущества | 0,2 | ||
| 9. Прочие неналоговые доходы | 0,5 | ||
| 10. Фонд выравнивания | 11,0 | ||
| 11. Субвенции из областного бюджета | 21,0 |
Глава II. Устойчивость муниципального бюджета
2.1. Понятие устойчивости бюджета
Устойчивость бюджета – состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга. Устойчивость бюджета позволяет судить о прочности финансовой основы деятельности субъекта власти.
Понятие устойчивости бюджетааналогично понятию финансовой устойчивости хозяйствующего субъекта: оба понятия основываются на общих принципах – полного покрытия текущих расходов, эффективности и экономности расходования средств, обязательности осуществления инвестиционных вложений, страхования непредвиденных расходов и рисков. Вместе с тем они различаются по своему характеру, содержанию одноименных принципов, факторам, влияющих на величину устойчивости, и т.д.
Устойчивость бюджета может быть определена по любому бюджету, начиная от федерального и кончая низовыми – сельскими и поселковыми. Особенно актуально в современных условиях выявление устойчивости по бюджетам 2-го и 3-го уровней бюджетной системы РФ. При этом, чем более длителен период расчета устойчивого состояния, тем более адекватной является оценка того, насколько эффективно и рационально орган публичной власти осуществляет деятельность по реализации своих полномочий и обеспечению развития соответствующего государства или муниципального образования.
Для определения количественных и качественных характеристик устойчивости бюджета используют расчетно-аналитические методы: метод коэффициентов и метод экспертных оценок. Количественные характеристики, выражаемые с помощью числовых показателей, показывают финансовое положение субъекта власти за определенный период при данном состоянии экономики.
Чтобы выявить способность того или иного территориального образования приспосабливаться к изменениям во внешней экономической среде, добиваться мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в бюджет, а также получить информацию о характеристиках устойчивости бюджета, которые не выражаются в цифровом представлении, применяют экспертную оценку на основе системы баллов (это позволяет проводить сравнение с другими регионами).