Финансирование статей сметы в основном должно идти за счет областного бюджета.
Образовательным является учреждение, осуществляющее
образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.
К образовательным учреждениям относятся учреждения следующих типов:
- дошкольные;
- общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);
- учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;
- учреждения дополнительного образования взрослых;
- специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;
- учреждения дополнительного образования;
- учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);
- учреждения дополнительного образования детей;
- другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
В 90-е годы экономическое положение системы образования было относительно благополучным. Хотя реальные бюджетные расходы на образование и сокращались, но медленнее, чем по другим видам непроцентных расходов; в результате доля расходов на образование в консолидированном бюджете увеличилась с 11,9% в 1994 г. до 13,4% в 1997 г. и даже в 1998 г. составила около 13% общей суммы расходов. Сохранялся высокий спрос на образовательные услуги, который был сформирован еще при советской власти. После некоторого спада в первой половине 90-х, начиная с 1995 г. спрос на образование (прежде всего профессиональное) стал резко возрастать, что выражается в быстром увеличении всех количественных показателей, характеризующих состояние этой сферы, – в частности, численности учебных заведений, учащихся и преподавателей. В результате довольно значительно возросли расходы населения на образование (опять-таки в первую очередь профессиональное), что во многом, если не полностью, компенсировало сокращение бюджетного финансирования этой сферы.
По данным Программы международных сопоставлений, проводимой Госкомстатом под эгидой ООН, в 2003 г. фактическое потребление образовательных услуг на душу населения в России, оцененное по паритету покупательной способности (т.е. в сопоставимых ценах). Оно составляло почти 90% от уровня США (притом что, например, потребление медицинских услуг на душу населения составляло лишь 26% от американского уровня).
Все это не означает, естественно, что экономическая ситуация в системе образования является идеальной и не нуждается в улучшении. Достаточно вспомнить про такие проблемы, как мизерная, даже по российским меркам, оплата труда работников образования, постоянные задержки с выплатой зарплаты учителям, износ учебного и лабораторного оборудования в вузах, хроническую задолженность образовательных учреждений по коммунальным платежам и многое другое. Кроме того, существует целый ряд более глубоких, хотя и не столь очевидных проблем. Все это наглядно свидетельствует о необходимости осуществления реформ в сфере экономики образования, прежде всего путем совершенствования механизмов финансирования и повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов.
Идеи реформирования системы финансирования образовательной сферы начали обсуждаться уже с конца 80-х годов, и вплоть до настоящего времени они концентрируются вокруг трех основных направлений.
Первое – это борьба за увеличение бюджетного финансирования системы образования. В частности, речь шла об отказе от пресловутого “остаточного принципа финансирования”, признании приоритетности финансирования образовательной сферы, а также повышении относительной зарплаты работников образования. Одним из наиболее ярких проявлений этой борьбы стал подписанный в 1991 г. Указ № 1 Президента Российской Федерации от 11.07.91 г., гарантирующий поддержание заработной платы в сфере образования на уровне, превышающем среднюю зарплату в промышленности.
Второе направление – это попытки создания нового механизма бюджетного финансирования образования, основанного на идее нормативного финансирования в расчете на 1 обучающегося в данном учебном заведении с учетом качества обучения. В целом за этим направлением реформирования стояло стремление рационализировать использование бюджетных средств, побудить образовательные учреждения к формированию активной позиции по отношению к формируемому контингенту учащихся.
Наконец, третье направление реформирования связано с обсуждением вопроса об оплате (по крайней мере, частичной) населением образовательных услуг, а также различных вариантов привлечения иных внебюджетных источников финансирования и связанных с этим проблемы экономической (а тем самым и юридической) самостоятельности образовательных учреждений.
Реформирование экономики образования по каждому из этих направлений шло с разной степенью успешности и весьма неодинаково в сферах общего (прежде всего школьного) и профессионального (прежде всего высшего) образования.
По первому направлению – величине бюджетных расходов на образование – ситуация складывалась следующим образом. При всех расхождениях представлений об ухудшении финансирования школьного образования сокращение бюджетного финансирования было намного ярче выражено для системы профессионального образования (таблица 4). Напомним, что статья “общее образование” включает расходы на школьное образование (включая гимназии и лицеи), а также на дошкольные, внешкольные детские учреждения. Статья “профессиональное образование” включает расходы на высшее образование, среднее специальное и начальное профессионально. Основными источниками финансирования каждого вида образования являются бюджеты разных уровней (высшее образование - федеральный бюджет, школьное образование – региональные и муниципальные бюджеты, дошкольные – муниципальные).
Таблица 4
Доля в ВВП бюджетных расходов на общее и профессиональное образование*
| Вид расходов | 1996 | 1998 | 2000 | 2002 | 2004 | 2006 | 2007 (оценка) |
| Всего | 3.58 | 4,03 | 4,36 | 3,40 | 3,49 | 3,48 | 3,33 |
| Общее | 2,37 | 3,27 | 3,49 | 2,88 | 3,01 | 2,89 | 2,93 |
| Профессиональное | 1,21 | 0,76 | 0,87 | 0,52 | 0,48 | 0,59 | 0,40 |
* Приведены данные о фактическом исполнении бюджета. Недофинансирование относительно бюджетных назначений в среднем составляет 20–25% от принимаемых бюджетов. Источники: Госкомстат, Минфин.
Как видно из таблицы 4, резкое сокращение бюджетных расходов на общее (школьное) образование как доли ВВП происходит лишь в 2002 г. Правда, в реальном выражении ситуация выглядит значительно хуже. В частности, к 2006 г. по сравнению с 1990 г. удельные бюджетные расходы на 1 учащегося общеобразовательной Лицея в неизменных ценах снизились в среднем на 38%, а на 1 студента вуза – на 70%.
Кроме того, с 1998 г. наблюдается хроническая задолженность учреждений системы образования по оплате коммунальных услуг. Оценка этого явления может быть двоякой – с одной стороны, оно ярко свидетельствует о дефиците бюджетных средств, выделяемых образовательной сфере, и порождении “плохих долгов”, а с другой стороны, может быть интерпретировано как своеобразное кредитование естественными монополиями системы образования. Такого рода кредиты позволяют системе образования выживать, но не позволяют наладить нормальный экономический механизм (часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в “тень”, чтобы не быть “описанной” за долги).
Что касается уровня оплаты труда, то здесь складывались следующие тенденции. С точки зрения относительной величины зарплаты, то по этому показателю (несмотря на упомянутый Указ Президента РФ № 1) ситуация в целом менялась к худшему. В 1990 г. зарплата работников образования составляла 67% от среднероссийской, в 1998 г. – 65%, а в 2004 г. – 61%. Еще одна проблема – регулярные задержки по выплате заработной платы, начавшиеся с 1995 г. В первую очередь эта проблема затрагивает работников школ, средства на выплату зарплаты которым выплачиваются из местных бюджетов. На 2004 г. 53 субъекта Федерации из 89 имели задолженность по выплате заработной платы работникам образования, которая суммарно составляет 15,7 млрд. руб.
По второму направлению – изменению механизма бюджетного финансирования, в 90-е годы также особого прогресса достигнуто не было. Дело в том, что в рамках этого подхода мгновенно возник и породил массу споров вопрос о расчете нормативов по типам, видам и категориям образовательных учреждений, в том числе в территориальном разрезе (кстати, он не решен до сих пор). Нормативное подушевое финансирование осуществлялось лишь в нескольких регионах страны в качестве эксперимента, в основном в общеобразовательных школах.
Наконец, в том, что касается третьего направления реформ – развития платности образования и расширения хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, изменения происходили наиболее динамично, но в основном носили стихийный характер. Прежде всего, стали существенно увеличиваться объемы средств, поступающих из внебюджетных источников. В первую очередь это относится к профессиональному образованию (высшему и среднему специальному), где плата за обучение и доходы от сдачи помещений в аренду стали составлять значительную часть общего объема финансирования, но отчасти эти процессы захватили и сферу общего образования.
Что касается юридической и экономической самостоятельности, то в сфере высшего образования эта проблема к настоящему моменту более или менее решена, хотя увеличение автономии вузов не сопровождалось созданием новых механизмов негосударственного (общественного) контроля их деятельностью. В сфере общего образования процесс усиления самостоятельности образовательных учреждений идет гораздо медленнее. Хотя возможность получения Лицеями статуса юридического лица была сформулирована еще в Законе Российской Федерации “Об образовании” 1992 г., к лету 2004 г. подобный статус имели лишь около 18% общеобразовательных школ. В некоторых регионах общеобразовательным учреждениям придают статус юридического лица без открытия расчетных счетов или открывают расчетных счета для поступления на них внебюджетных средств.