Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управления выполняет свои административные функции, соответствующие его месту в системе государственного устройства, к уже названным принципам следует также отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем управления в системе государственного устройства. Выделение этого принципа в самостоятельный диктуется тем, что вопросы регулирования цен, структурной перестройки, перераспределения доходов населения и другие, связанные с осуществлением государством распределительной функции, традиционно оставались прерогативой государства и осуществлялись из центрального бюджета. Этим обеспечивалось проведение единой государственной политики на территории Российской Федерации.
Основываясь на указанных выше принципах, из федерального бюджета должны финансироваться расходы, обеспечивающие общегосударственные интересы, имеющие общегосударственную значимость и целесообразность. К ним относятся:
· расходы на национальную оборону;
· на внешнеэкономическую и международную деятельность;
· обслуживание внешнего и основной части внутреннего государственного долга;
· финансирование мероприятий по стабилизации экономики, ее структурной перестройке;
· поддержке отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства;
· финансирование объектов, являющихся национальным достоянием;
· федеральные целевые программы и др.
Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, – это комплексное развитие экономики региона, его благоустройство, обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной сферы, обслуживающих население данной территории, экологическая деятельность, развитие межрегиональных отношений и др. При этом средства местных бюджетов концентрируются главным образом на обеспечении социальной сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих население данной территории.
Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами являются: на федеральном уровне – обеспечение общегосударственных интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне – соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления, территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на местном уровне главными принципами становятся экономическая целесообразность и территориальная принадлежность[22].
Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить следующим образом: из состава региональных бюджетов следует вывести расходы на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для военнослужащих, содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из федерального бюджета. Осуществление финансирования подготовки и переподготовки кадров для регионов, начиная от профессионально-технического образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья, переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и других расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной территории, которые раньше финансировались из федерального бюджета, теперь необходимо финансировать из регионального бюджета. Также из региональных бюджетов может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не имеют адресной региональной принадлежности, но их выполнение положительно влияет на развитие региона (например, реконструкция и строительство предприятий дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия почв способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии улучшает экологическую обстановку и др.)[23].
Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов, которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике бюджетного планирования это делается наоборот[24]).
Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или иные расходы.В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней; указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней, дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными источниками и др.)[25].
Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета требует правильного определения приоритетных направлений расходов.
Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы, определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе. Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку. Поскольку ресурсы бюджета ограничены, предпочтение этим отраслям может быть оказано за счет сужения других расходов, выведения из состава расходов бюджета тех направлений, которые должны осуществляться за счет собственных источников и привлеченных средств, и корректировки состава расходов внутри основных направлений в целях их рационализации. Таким образом, в связи со сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты. Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной классификации[26].
Не следует осуществлять за счет средств бюджета государственной поддержки страхования в аграрном секторе, так как эти расходы не свойственны бюджету и должны покрываться за счет других источников.
В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт, что с развитием различных форм собственности должна происходить децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только объектов социального назначения[27]. При долевом участии (бюджетные средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного назначения следует осуществлять только на возвратной и платной основе. Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам, которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на внутреннем и внешнем рынке.
Важнейшими параметрами, по которым можно и нужно анализировать особенности проводившейся в России бюджетной политики, как известно, являются: величина фактически перераспределяемых через бюджетную систему финансовых ресурсов; уровень планируемой властями налоговой нагрузки; степень реалистичности подготавливаемых и утверждаемых законов о бюджете; качество управления государственным долгом; уровень несбалансированности бюджета; масштабы и инструменты его финансирования и т.п.
Весьма распространенное представление о незначительных масштабах экономической деятельности российского государства, о его хронической неспособности собирать доходы вообще и налоги в частности базируется в основном на хорошо известном соотношении собираемых федеральных налогов и официального ВВП. Как известно, эта величина в последние годы колеблется вокруг 10%. Доля в ВВП всех доходов федерального бюджета (11-13%) и всех его расходов (16-23%) многими экономистами и правительственными чиновниками также рассматривается как предельно низкая[28].
Кроме того, более полный учет операций на всех уровнях бюджетной системы показывает, что в действительности совокупная бюджетная нагрузка расширенного правительства на российскую экономику является гораздо большей. По отношению к официально рассчитываемому ВВП налоги, фактически собираемые расширенным правительством, в последние пять лет удерживались на уровне 29-32%, все государственные доходы – 32-35%, совокупные государственные расходы – 38-45% (см. Таблицу 1 Приложения)[29]. Однако официальные оценки ВВП существенно преувеличивают размеры действительно производимой в стране добавленной стоимости. Поэтому фактическая бюджетная нагрузка расширенного правительства на реальный налогооблагаемый ВВП оказывается намного больше (см. таблицу 2 Приложения). Совокупные налоги, собираемые на всех уровнях бюджетной системы, составляли в последние годы 42-50% ВВП, все доходы расширенного правительства – 44-53%, а все его расходы – 52-65% ВВП. Еще раз подчеркну, что к этим цифрам следует относиться не столько как к величинам, определенным с точностью до знака после запятой, сколько как к оценкам, позволяющим понять масштаб рассматриваемого явления. В любом случае удельный вес в ВВП финансовых ресурсов, перераспределяемых через российскую бюджетную систему, намного превышает соответствующие показатели стран с сопоставимым уровнем экономического развития и является одним из самых высоких в мире. Финансовое бремя государства оказывается непосильным для нашей экономики[30].