В области исполнения федерального бюджета по доходам существующий порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительными задержками, неполнотой и расхождениями в представляемой Центральным банком информации, но также и отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней, передачи в местные бюджеты отчислений от поступлений по федеральным налогам [37 с.17].
Вытекающие из этого дискретность процесса финансирования расходов из федерального бюджета, а также невозможность составления полноценных прогнозов на краткосрочную и среднесрочную перспективу снижали эффективность бюджетного исполнения.
Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств породило безответственное отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, не позволяло перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.
Таким образом, действующий механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не способен обеспечить “прозрачность” бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Он был отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью, создал возможности для использования средств федерального бюджета не по целевому назначению.
Именно то, что ответственность и полномочия в исполнении федерального бюджета по доходам и расходам не были «персонифицированы», распылялись между многими разнородными структурами, а потому и реализовывались неудовлетворительно.
Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 «О федеральном казначействе» [9] и Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. №864 «О федеральном казначействе» [13] в Российской Федерации был решен вопрос о создании Главного управления федерального казначейства (ГУФК) Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов. Указанные правовые акты положили начало воссозданию казначейской системы исполнения федерального бюджета.
Фактическое создание территориальных казначейских органов было начато в первом квартале 1993 года.
Проблема создания федерального казначейства включена в перечень приоритетных программ оказания технической помощи в ходе проведения экономических реформ в России международными организациями. В работе по выработке глобальной концепции создания казначейства в России принимали участие сотрудники Международного валютного фонда, Европейского банка реконструкции и развития, Комиссии европейских сообществ.
Тем не менее, достаточно часто высказывались возражения против создания системы органов федерального казначейства. Доводы тех, кто сомневался в необходимости ее функционирования в нашей стране, в основном, сводились к следующим аргументам [37, с.16]:
- утверждается, что образована еще одна, параллельная финансовым, банковским и налоговым органам система в составе федеральной исполнительной власти;
- центр, таким образом, грубо вмешивается в финансовые дела регионов, ущемляя их законные права;
- крайне неудачно выбран момент формирования системы органов федерального казначейства - страна испытывает жесточайший бюджетный дефицит, а правительство плодит чиновников;
- из рук министерств и ведомств вырывается последний – экономический - рычаг управления подведомственной сферой, что не замедлит сказаться на общем экономическом положении.
Если не брать на веру перечисленные доводы, следует более детально рассмотреть обоснованность некоторых из них.
Во-первых, не только отечественный опыт, но и международная практика свидетельствует, что в странах, стоящих на разных стадиях экономического развития и имеющих самое различное общественно-политическое устройство, исполнение федерального бюджета осуществляется достаточно долгое время через органы федерального казначейства.
Говоря о роли в исполнении федерального бюджета налоговых органов, следует отметить, что законодательно возложенные на них функции ограничиваются контролем за соблюдением налогового законодательства, исходя из чего трудно не признать противоестественным осуществление ими межуровнего распределения поступающих налогов с фактическим распоряжением счетами федерального бюджета по доходам. Ни о каком параллелизме в деятельности налоговых органов с одной стороны и органов федерального казначейства с другой не может быть и речи.
Во-вторых, организация федерального казначейства не изменяет легитимно установленного распределения объема полномочий в области бюджета между федеральной властью и властью на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития, федеральные налоги и сборы отнесены к компетенции федерации, так же, как эти экономические категории уровня субъектов Федерации - к компетенции субъектов Федерации. Реализуя свои законодательно установленные функции, федеральное казначейство не вторгается и не может вторгнуться в сферу, лежащую за рамками интересов Российской Федерации.
В-третьих, казначейство не узурпирует права министерств и ведомств по распоряжению средствами федерального бюджета, а, напротив, способствует их полноценной и эффективной реализации. Выполнение функций по оформлению платежных документов на перечисление бюджетных средств элементам подведомственной системы, контролю за доведением этих средств по назначению с лучшим качеством по оперативности и гарантированности, по указаниям все тех же министерств и ведомств, позволяет последним сосредоточиться на вопросах проведения целенаправленной политики в соответствующих сферах.
В наиболее общем виде с организационно-технической точки зрения, казначейство должно «замкнуть» на себе осуществление и учет всех операций со всеми государственными ресурсами.
Казначейство, опираясь на центральный банк и его систему, тем не менее, освобождает его от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым использованием.
Важным элементом порядка финансирования бюджетных расходов является внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии бюджетного и финансового исполнения бюджета. Процесс исполнения бюджета казначейством детализируется. На уровне бюджетной единицы или распорядителя средств достаточно четко прослеживаются следующие этапы:
· - доведение объемов бюджетных назначений;
- доведение гарантированных лимитов финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования), в пределах которых бюджетная единица (распорядитель средств) приобретает право принимать на себя финансовые обязательства по выплате денежного содержания персоналу, либо по заключению соглашений и договоров с поставщиками и подрядчиками;
- объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);
- объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам (специфика современной хозяйственной жизни);
- суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других необходимых выплат (денежное содержания персонала и т.п.);
- сумма средств, причитающаяся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения оприходования товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;
- сумма фактического перечисления бюджетных средств со счета (списание по бюджету, адекватное кассовому расходу).
Наличие на центральном уровне информации о состоянии и движении бюджетных средств на каждой из этих фаз предоставляет Министерству финансов и главным распорядителям средств федерального бюджета широкие возможности для гибкого маневрирования ресурсами и оперативного контроля за состоянием финансов, находящихся в распоряжении бюджетных единиц и распорядителей средств.
Детализация учета позволяет в ходе исполнения бюджета в более полной мере реализовать принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации. При отсутствии казначейской системы это достигается путем реализации секвестирования с недофинансированием ряда бюджетных расходов
Кроме того, в условиях кризиса банковской системы казначейство, аккумулируя средства федерального бюджета на своих счетах, выступает гарантом защиты этих средств от возможных негативных последствий этого кризиса.
Значительно возрастает роль федерального казначейства при исполнении федерального бюджета. Именно оно должно обеспечить консолидацию всех государственных финансовых ресурсов в одной жесткой руке и проконтролировать их целевое расходование. Контроль, осуществляемый органами федерального казначейства, позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но и самое главное - предотвратить эти нарушения. Казначейство становится одним из самых важных инструментов экономической безопасности страны, способное сохранить и довести деньги до конкретного получателя, исполнить взятые государством обязательства и не допустить махинаций с бюджетными средствами.