В последнее время государство в отношениях по госкредиту выступает в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, государство на безвозмездных либо льготных условиях предоставляет казначейские ссуды предприятиям, учреждениям, организациям, деятельность которых имеет важное значение для всего общества в целом, либо в целях стабилизации экономики страны. Примером может служить Указ Президента РФ «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» N 1484 от 8 июля 1994 г.[6]
Итак, государственный кредит — это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта[7].
Государственный кредит напрямую связан с такой финансово-правовой категорией, как государственный долг.
Государственный долг подразделяется на две части — капитальный и текущий.
Капитальный долг включает все долговые обязательства государства на определенную дату (начало года) — непогашенную часть основного долга и начисленные проценты, которые в рамках соглашения о реструктуризации долга могут быть присоединены к основному долгу.
Текущий государственный долг состоит из предстоящих платежей по всем долговым обязательствам, срок погашения которых наступает в отчетном периоде (году)[8].
Понятие внутреннего государственного долга России, представляющего собой долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ перед юридическими и физическими лицами, закреплен в Бюджетном кодексе РФ, в нем государственному долгу посвящена отдельная глава. Бюджетный кодекс РФ закрепляет не только общее понятие государственного долга, но и подразделяет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ[9].
Государственный долг РФ определяется в Бюджетном кодексе РФ как долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг субъекта РФ определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ.
В соответствии со ст. 97 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:
- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
- государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
- договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;
- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.
Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).
Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.
Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.
В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:
- основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;
- объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;
- объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;
- объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:
- объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;
- объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.
Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономике и финансах, обусловленным перестроечным периодом в развитии страны. Так, например,
Þ в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. (при верхнем пределе — т.е. максимально возможном размере долга, установленном в законе, — в 10 трлн руб.).
Þ в 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб. при верхнем пределе в 88,4 трлн руб.
Þ в 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб.,
Þ в 1998 г. — 785,9 млрд руб. (в деноминированных рублях).
Þ в 1999 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ был несколько снижен — до 678,3 млрд руб[10].
Рост государственного долга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых налоговых платежей, ведь основной источник погашения государственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой[11].
В связи с этим требуется установление управления государственным долгом.
Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуску новых государственных ценных бумаг[12].
Управление государственным долгом является одним из элементов макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации, дающим дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства[13].
Основная цель политики, проводимой правительством РФ в области управления задолженностью, состояла в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств.
Цели управления внешним долгом:
1. экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов. В эту группу можно отнести также бюджетные цели, такие, как сглаживание неравномерности налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов;
2. политические: поддержание стабильности функционирования политической системы;
3. социальные: своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности;
4. обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя внешнего долга, несвоевременное осуществление платежей по нему создают серьезные трудности функционирования национальной экономики, подрывают возможность проведения независимой экономической политики и, как следствие, является фактором, который может самым серьезным образом влиять на экономическую безопасность страны. В теории подобное явление называется "тиски зависимости", на практике это означает фактическое банкротство страны[14].
Цикл управления государственным долгом включает 3 стадии: привлечение, размещение и погашение.
Управление привлеченным долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление привлеченным долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая в России, ориентируется на значительные внешние заимствования.
Управление размещением государственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Можно выделить 3 способа возможного использования привлекаемых ресурсов: