В настоящее время Внешэкономбанк ведет работу по осуществлению всесторонней реструктуризации долгов бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов. Предварительное соглашение было достигнуто в ноябре 1995 г., с деталями предложенной реструктуризации кредиторы банка были ознакомлены в июне 1996 г. Согласно схеме реструктуризации, вся невыплаченная капитальная сумма долга, составляющая приблизительно 25 млрд. долл., будет погашаться в течение 25 лет с момента первой выплаты в 2002 г.
В соответствии с достигнутым соглашением Внешэкономбанк признается официальным должником по реструктуризованным долгам Лондонскому клубу, в свою очередь, правительство, действующее от имена Российской Федерации, должно заявить о поддержке обязательств Внешэкономбанка перед Лондонским клубом. Несмотря на то что правительство РФ не является прямым должником по этим обязательствам, они включаются в статистику государственного внешнего долга.
После распада СССР правительство РФ взяло на себя обязательства по долгам перед бывшими странами-членами СЭВ. Эти долги возникли благодаря системе межгосударственных расчетов, действовавшей в отношениях между странами-членами СЭВ. К концу июня 1996 г. величина этого долга составляла 16 млрд. долл. Часть его будет погашена товарными поставками.
В таблице 3 содержится прогноз расходов по обслуживанию и погашению внешнего долга на пять лет, включая капитальную сумму и проценты, выплачиваемые по всем внешним долгам, не погашенным на 01.07.96; в расчете использованы текущие значения обменных курсов и процентных ставок. При этом предполагается, что платежи по обязательствам перед Парижским и Лондонским клубами будут производиться в соответствии с достигнутыми соглашениями. Планируется, что при завершении реструктуризации внешнего долга бывшего СССР только 16,5% невыплаченной на 01.07.96 суммы внешнего долга будет погашено в период до 2001 г. Общая величина расходов по обслуживанию внешнего долга уменьшится с 8,2 млрд. долл. в 1996 г. до 7,5 млрд. в 1997 г., возрастет до 9,0 млрд. в 1998 г. и 12,2 млрд. долл. в 1999 г. в основном за счет погашения капитальной суммы долга МВФ.
Государственный внутренний долг
Суммарный объем государственного внутреннего долга на 1 января 1997 г. составлял 434 трлн. руб., или около 19 % ВВП. Согласно классификации, виды государственного долга с кодами 001-010 включаются в состав госдолга СССР. Строка классификации с кодом 027 относится к государственному долгу индексационного типа . Остальные виды долга составляют государственный долг кредитного типа (см. табл. 2).
Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются нерегулярно несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.
К рыночным инструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федеральных займов с переменным и постоянным купонами (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа ("вэбовки"), к нерыночным - векселя Министерства финансов, задолженность Центральному банку и пр. Предполагается, что число видов государственного внутреннего долга только в 1997 г. увеличится в полтора раза, в основном за счет нерыночных инструментов.
В 1996 г. внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО.
В целях увеличения сроков заимствования и уменьшения процентных ставок в июне 1995 г. в обращение были введены облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО, поэтому недостаток, присущий учету расходов по обслуживанию последних, в полной мере относится и к данному виду ценных бумаг. В соответствующей статье бюджета отражаются только сальдированные финансовые результаты: выручка от размещения ГКО - погашение ГКО + выручка от размещения ОФЗ - погашение ОФЗ - обслуживание ОФЗ. Игнорирование экономической сущности происходящих процессов приводит к значительному искажению бюджетных показателей.
Проблемы и противоречия
Остановлюсья на основных противоречиях и проблемах, с которыми сталкивается сегодня система государственных заимствований. Начать следует с особенностей, связанных с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.
1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 г. - в два раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 1997 г. - в 1,8 раза ( до 690 трлн. руб.). При сохранении таких темпов роста к 2000 г. объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП.
2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр. Объем обязательств по ГКО-ОФЗ на 1 января 1998 г. не превысит две трети всего объема внутреннего долга.
3. Центральный банк и Минфин РФ сконцентрировали свои усилия на узком "облигационном" сегменте финансового рынка. Управление долгом свелось к планированию объемов и периода обращения очередного выпуска ГКО-ОФЗ.
4. Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.
5. Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет), что произойдет не ранее, чем через два-три года. Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.
6. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. С одной стороны, наблюдается массовый приток средств нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ (инструмента внутренних заимствований), с другой - происходит смешение понятий - "внутренний валютный долг", существующий в форме "вэбовок". С допуском нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ, в частности, по оценкам Центрального банка РФ, сальдо по счету текущих операций уменьшилось в 1996 г. на 7 млрд. долл. по сравнению с предыдущим годом. Сегодня Центральный банк фактически вынужден брать на себя не свойственные ему функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи, возложенной на ЦБР, - поддержания устойчивости российской денежно-кредитной системы. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.
Рассмотрю основные проблемы, связанные с нынешним состоянием государственного внешнего долга.
1. Принципиально разные правовые и экономические подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего СССР, принятого на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если правовой режим первого задан спецификой заключенных международных договоров, то использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.
2. Серьезная проблема, связанная с долгом бывшего СССР, обусловлена той ролью, которую исторически играл Внешэкономбанк в расчетах с иностранными кредиторами. Как показали проверки, проведенные Счетной палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992-1996 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное законодательство.
3. Операции правительства по размещению еврооблигаций, а также реализуемые Центральным банком РФ механизмы допуска нерезидентов на рынок внешних заимствований (ГКО-ОФЗ) еще не получили должной экономической и правовой оценки. Влияние данных кредитных потоков на платежный баланс России остается не изученным.