Тем не менее, тенденция со стороны субъектов РФ заполучить, как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения уже определились, что заставляет федерацию упорядочить процесс принятия договоров о разграничении предметов ведения. В этих целях Президентом РФ был издан Указ от 12 марта 1996г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при президенте РФ. Эта работа исходит среди прочих из следующих положений:
- принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами.
- договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ.
- в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ.
- не подлежит передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской федерации.
Субъекты федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами федерации могут быть изменены только, с их взаимного согласия[13].
Система органов государственной власти устанавливается субъектами федерации самостоятельно. Есть только. Конституционные требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации что, в частности означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной, судебной. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституций РФ, весьма характерные для всех федеративных государств призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в федерации на всех уровнях.
Однако создание системы органов государственной власти началось в условиях, когда федеральный закон об общих принципах не был принят. Это привело к разнобою в наименованиях и функциях этих органов. Так, в одних республиках учрежден пост президента, а в других – нет или он называется по-другому, по-разному формулируется взаимоотношения главы администрации с представительной властью. В ряде субъектов, например, законы подписываются, не главой администрации, а председателем законодательного органа, в других - глава администрации лишен права отлагательного вето и т.д. Отсутствие законодательного акта было восполнено Указом Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993г., который, однако полностью не упорядочил процесс создания органов государственной власти. 5 октября 1995г. Президентом РФ издан новый Указ, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях, законах, уставах и иных нормативных правовых актах противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов. Президент предложил субъектам РФ неукоснительно исходить из положений российской Конституции, закрепивших в качестве основы конституционного строя федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Он также предписывает органам государственной власти на местах впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов власти в субъектах РФ.
Как показывает практика, конституционно-правовая реформа в субъектах РФ пока не завершена и рождает многие негативные явления. В связи с этим и в целях реализации Указа от 5 октября 1995г. Президентом был издан Указ от 25 января 1996гю, которым утверждено Положение о Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ. В состав Комиссии, решения которой могут затрагивать многие важные вопросы, но имеют рекомендательный характер, вошли представители федеральных органов и органов государственной власти ряда субъектов РФ. Комиссия, в частности, вправе заслушивать информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.
Представительные органы в субъектах федерациях имеют исключительное право изменять конституцию или устав, принимать законы: изменения их конституций и уставов не требуют утверждения «сверху».
Законы по вопросам исключительного ведения принимаются субъектами федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с федеральным законом. Но обычно в федерациях (например, в ФРГ) субъекты могут принимать законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют свое право принятия федерального закона. Аналогичный порядок признан конституционным и в Российской Федерации (постановлением Конституционного Суда РФ от 1февраля 1996гю по «читинскому делу»): отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту федерации принять собственный нормативный акт, но после издания федерального закона этот опережающий акт (субъекта Федерации) должен быть приведен в соответствие с ним.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируется главой администрации, но часто по политическим соображениям оказывается под контролем представительного органа, что нарушает принятый в Российской Федерации принцип разделения властей. Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь также по соглашению передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Но пока система органов исполнительной власти в субъектах Федерации носит крайне разрозненный характер из-за отсутствия соответствующего федерального закона, весьма разноречивы и принимаемые ими акты. Но если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент России вправе приостановить их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.
Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено, что Президент может использовать согласительные процедуры, а при не достижении согласованного решения передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда[13,ст. 85].
Договоры 1998 года закрепляют право соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно и по поручению органов государственной власти Российской Федерации участниками международных, внешнеэкономических связей, «если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеративному законодательству и международным договорам Российской Федерации». Фактически, речь идет об установлении ограниченной международной правосубъектностью отдельных субъектов Федерации [8,ст.55].
Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.
Согласно федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995г. международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ведения субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст.4), реализуя свою международную правосубъектность, многие республики и другие субъекты Федерации заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с иностранными государствами, и открыли в них свои представительства. Это подорвало монополию центра в сфере международных отношений и переключило внимание с высокой дипломатии на нужды российских регионов. Некоторые субъекты препятствовали разрешению международных проблем, прежде всего регионы Дальнего Востока, выступая против договора с Китаем о государственной границе [21, ст.110]