Аналіз результатів розвитку фінансової сфери національного господарства в умовах тривалої кризової ситуації, що й далі загострюється, засвідчує наявність ряду хиб, притаманних усім рівням бюджетної системи України. Одними з найістотніших хиб здійснення бюджетного процесу останніх років слід вважати невчасне прийняття бюджетів, їх недостатню обґрунтованість, невиконання дохідної та видаткової частин бюджетів і т. ін., що зумовлювало прийняття рішень щодо скорочення витрачання коштів на соціально-економічні програми після ухвалення відповідних законів.
Необхідність подолання названих вад потребує вжиття адекватних заходів щодо удосконалення управління бюджетною сферою та поліпшення контролю як його невід'ємної функції. У зв'язку з цим зростає нагальність усвідомлення ролі контролю як такого компонента управління бюджетним процесом, відсутність чи навіть ослаблення якого призводить до руйнування бюджетної системи. Тому важливою умовою поліпшення управління та подолання кризових явищ у бюджетній сфері стає удосконалення контролю за формуванням бюджетів у державному і комунальному секторах економіки України.
Необхідність контролю на стадії складання проектів бюджетів зумовлюється низкою особливостей, що мають бути врахованими при удосконаленні як безпосередньо бюджетного процесу, так і процедур стеження за його перебігом. Суттєвою ознакою сучасного бюджетного процесу стає урізноманітнення сутності бюджету, через що з'являється необхідність його контролю в кількох аспектах, найважливішими з яких є:
— бюджет як норма контролю, яка на загальнодержавному рівні обов'язково набуває законодавчого, а на регіональному (місцевому) рівні — нормативно-правового закріплення, тому повинна бути ретельно обґрунтованою;
— бюджет як баланс, цебто рівність доходів і витрат, прагнення до забезпечення якої зафіксовано окремим конституційним положенням, що стає додатковою передумовою здійснення процедур контролю з метою досягнення та забезпечення рівності доходів і витрат;
— бюджет як план державної та муніципальної сфери, що полягає у визначенні цільових орієнтирів і обмежувальних параметрів розвитку кожної з указаних сфер на черговий рік;
— бюджет як компонент циклічного процесу, який має усталену структуру та періодичність щорічного повторення.
Для досягнення комплексності контрольних процедур жоден із цих аспектів бюджету не повинен бути проігнорованим. Водночас зосередження уваги на певному з указаних аспектів не повинно призводити до нехтування інших інтерпретацій сутності бюджетів.
Із точки зору поліпшення контрольних процедур найсуттєвішого значення слід надати тлумаченню бюджету як норми контролю. Для того, щоб бюджет, інтерпретований у такому контексті, став істотним важелем подолання кризи, він повинен бути не лише економічно, а й науково обґрунтованим.
Отже, головною метою здійснення контрольних процедур на цій стадії бюджетного процесу має бути поточна перевірка обґрунтування бюджетів, її важливість зумовлюється тим, що в разі, коли ця вимога не витримується, це, як правило, зводить нанівець подальші зусилля контролюючих суб'єктів, оскільки процедура контролю спрямовується на перевірку дезорієнтованих цілей та стеження за дотриманням спотворених параметрів економічного й соціального розвитку, зумовлених недосконалими бюджетами. Тому стає дедалі актуальнішою перевірка предметності бюджетів, інтерпретованих як норми контролю, баланси та плани економічного й соціального розвитку територіальних громад, регіонів чи країни загалом.
Ще важливішим завданням стає запровадження нової ідеології та концептуальної бази формування бюджетів як норм контролю, покликаних стати мобілізуючими факторами економічного зростання всіх рівнів національного господарства. Виходячи з викладеного, позитивних результатів у поліпшенні процедур контролю за порівняно короткі строки слід досягати, здійснюючи бюджетну реформу в кількох напрямках, зокрема:
— формуючи бюджети усіх рівнів принаймні у двох варіантах, з яких один може залишатися традиційно прийнятим, а другий має бути бюджетом сталого економічного розвитку;
— подаючи один з указаних варіантів бюджетів (це повинні бути альтернативні бюджети сталого розвитку). Його подають депутати Верховної Ради України та місцевих рад на додаток до вже існуючого подання проектів бюджетів органами виконавчої влади;
— розпочинаючи бюджетний процес із нижнього рівня, що забезпечуватиме альтернативність підходів і мобілізацію резервів, враховуючи особливості місцевого досвіду формування та використання бюджетних коштів.
Розробляючи заходи щодо удосконалення процедури контролю за процесами формування бюджетів, слід брати до уваги те, що як самі бюджети, так і контроль за їх перебігом є лише інструментами, які можуть мати сприятливий, несприятливий чи навіть руйнівний вплив на соціально-економічний розвиток територіальних громад, регіонів чи національного господарства загалом. Характер цього впливу залежить від предметного наповнення бюджетного процесу. Відтак визначальною передумовою поліпшення процедури контролю повинна стати зміна існуючої парадигми бюджетів і бюджетних процесів. Провідним напрямком має бути модифікація чинної ідеології та концепції формування державного бюджету як однієї з найсуттєвіших норм контролю на макроекономічному рівні управління національним господарством України.
Для реалізації цього напрямку слід ініціювати запровадження нових концептуальних засад формування бюджетів та здійснення бюджетних процесів і на регіональному рівні, що досягається різноманітністю потенціалу, умов та можливостей регіонів України, виходячи зі специфіки розвитку кожного з них. Відповідно до підписаних Україною міжнародних документів треба запровадити в порядку експерименту, починаючи вже з 2000 року, державний та місцеві бюджети сталого економічного розвитку.
Дотримання ключових положень концепції сталого розвитку повинно стати предметом контролю при обґрунтуванні макроекономічної політики як об'єктивної передумови складання проектів бюджетів, а також фіскального, інвестиційного, монетарного та інших різновидів політики, які є складовими або дотичними до бюджетної політики. Тому здійснення контрольних процедур на стадії складання проектів бюджетів мусить враховувати вказані особливості.
Одним із найважливіших положень, що отримало нормативне закріплення в Конституції України, є вимога щодо забезпечення збалансованості бюджету. Ця конституційна вимога має стати метою процедур контролю, здійснюваних на всіх стадіях бюджетного процесу.
Зокрема, на стадії складання проектів бюджетів головною метою контролю має бути перевірка умов досягнення їх бездефіцитності, а в разі неможливості уникнення дефіциту — перевірка обґрунтованості їхнього граничного розміру, включаючи перевірку реальності джерел фінансування дефіциту та дотримання економічно безпечних умов функціонування держави.
Контроль проекту державного бюджету України як, правової норми на цій стадії повинен передбачати його перевірку на предмет відповідності нормативним документам, найважливішими з яких є Основні засади внутрішньої та зовнішньої політики, Програма діяльності Кабінету Міністрів України, резолюція парламенту про основні напрями бюджетної політики, чинне законодавство, укази Президента і постанови уряду з фінансово-економічних питань тощо.
Контроль бюджетів як планів держави (регіонів, муніципалітетів, територіальних громад тощо) мусить включати перевірку відповідності їх показників ряду критеріїв, найважливішими з яких е:
— основні тенденції соціально-економічного розвитку національного господарства, галузей, регіонів тощо, визначені у вигляді трендових чи інших моделей за попередні періоди;
— довготривалі, середньострокові та короткострокові прогнози основних показників розвитку на макроекономічному, регіональному, галузевому та інших ієрархічних рівнях національного господарства;
— індикативні та інші плани (параметри) розвитку національної економіки, регіонів, галузей тощо.
Контроль бюджетів як загальнодержавних чи регіональних балансів має передбачати їх зіставлення з показниками попередніх періодів, перевірку взаємної відповідності доходів і витрат та вжиття заходів щодо подолання їх незбалансованості.
Контроль за формуванням бюджетів як циклічно повторюваних процесів, що мають усталену послідовність і структуру, повинен бути уніфікованим і стандартизованим з метою його спрощення та удосконалення з урахуванням досягнень і вад, виявлених у попередні періоди.
В умовах сучасної суспільно-правової реформи ефективність процедур контролю на стадії складання проектів бюджетів зумовлюється обсягом повноважень контролюючих суб'єктів та характером взаємовідносин між ними. Наявність контролюючих органів у структурі розподіленої державної влади і місцевого самоврядування потребує конкретного визначення їхніх функцій та регламентування взаємодії між ними, що набуває особливо важливого значення при обґрунтуванні бюджетів.
Одним із найважливіших суб'єктів попереднього контролю на стадії обґрунтування бюджетів є уряд, оскільки у відповідності до чинних конституційних положень саме на нього покладаються функції подання до парламенту проекту державного бюджету України на наступний рік. З огляду на найбільшу структурованість виконавчої влади, найвищим органом у системі якої є Кабінет Міністрів України, існує необхідність розподілу повноважень та узгодження дій між центральними органами виконавчої влади, які є суб'єктами контролю бюджетного процесу.
У той же час суттєву роль на стадії складання проекту бюджету повинні відігравати Верховна Рада України та Рахункова палата як суб'єкти безпосереднього й опосередкованого парламентського контролю. Важливість процедури здійснюваного ними попереднього контролю зумовлюється тим, що його наслідки повинні стати передумовою формування бюджетної політики, яка знаходить втілення у бюджетній резолюції на наступний рік, затверджуваній Верховною Радою України.