При внесении доработанного проекта в Верховный Совет заново утверждались общий объем расходной части и верхний предел дефицита, затем шло постатейное рассмотрение. В случае неутверждения любой конкретной расходной статьи осуществлялся пересмотр всей расходной части. Отсутствие ограничений права отдельных депутатов на внесение поправок к проекту бюджета делало процедуру рассмотрения бюджета практически бесконечной. Любой депутат, который был недоволен ассигнованиями по отдельной статье, мог нарушить достигнутый в процессе согласований компромисс и спровоцировать пересмотр всей расходной части. Неудивительно, что бюджеты на текущий год вплоть до 1995 года обычно утверждались в середине года (Например, Закон о федеральном бюджете на 1993 год был принят 14.05.1993 г., Закон о федеральном бюджете на 1994 год - 01.07.1994 г.)
Но главным изъяном бюджетной процедуры по этому Закону было фактически полное отстранение Правительства от участия в рассмотрении бюджета. Позиция Правительства не учитывалась даже при определении основных характеристик бюджета - так как при рассмотрении законопроекта о бюджете после доработки основные его характеристики (включая общий объем расходной части и верхний предел дефицита) могли быть изменены парламентом в одностороннем порядке. Тем более не учитывалось (и даже не запрашивалось) мнение Правительства при вотировании постатейных поправок. Таким образом, после рассмотрения бюджета в парламенте исполнительная власть получала его в неузнаваемом виде и при этом не обладала правом вето.
После принятия новой российской Конституции 1993 года начался процесс постепенного (хотя и медленного) совершенствования законодательной базы бюджетного процесса. Начиная с 1995 года действие статей 20-22 Закона “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе” было приостановлено, и бюджетный процесс стал регламентироваться разовыми законами о порядке рассмотрения и утверждения бюджета на текущий год. С каждым годом эти законы становились все более обстоятельными и подробными, и к моменту принятия Бюджетного кодекса процедура рассмотрения и утверждения федерального бюджета была значительно усовершенствована, представляя собой, пожалуй, самый разработанный институт бюджетного законодательства.
Глава 22 Бюджетного кодекса, посвященная процедурам рассмотрения и утверждения федерального бюджета, за незначительными исключениями воспроизводит содержание Федерального закона от 21.07.1997 г. “О порядке рассмотрения и принятия Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет”.
Значимой новацией процедуры рассмотрения бюджета является необходимость приостановления или отмены действия нормативных актов, не обеспеченных финансированием. Эта норма будет содействовать ликвидации массива фиктивного законодательства и сокращению числа вновь принимаемых популистских законопроектов.[10]
В 2003 году при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год были впервые представлены доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности, которые позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагалось определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.
Законы последних лет вплоть до 2007 года о федеральном бюджете рассматривались Думой в четырех чтениях.
Но в 2005 году Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2006 году» было предложено «…целесообразно перейти к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в трех чтениях. Эти положения следует включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации и применять уже при формировании проекта федерального бюджета на 2007 год».
Так был принят федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ». Указанный Федеральный закон разработан Правительством Российской Федерации в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах.
Правительством Российской Федерации практически представлена новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, так как предлагаемые изменения затрагивают большинство норм действующей редакции Кодекса.
Бюджетный кодекс Российской Федерации в данной редакции создает правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса в Российской Федерации, усиления самостоятельности и ответственности всех уровней власти с целью повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Так одной из основных новаций предлагаемых изменений стало переход к формированию федерального бюджета на трехлетний период.
Его ежегодное составление и утверждение на 3 года, которое обеспечит преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, будет способствовать повышению устойчивости бюджетной системы, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов, позволит заключать среднесрочные государственные контракты, что будет способствовать экономному и эффективному использованию бюджетных средств.
Переход к среднесрочному планированию основан на методе «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов становятся основой для следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок третьего года.
Поэтому отличительным признаком федерального закона о федеральном бюджете, рассматриваемый в трех чтениях, будет его утверждение на очередной финансовый год и плановый период.
Дадим сравнительную характеристику чтениям.
Рассмотрение проекта о федеральном бюджете в первом чтении
Таблица 1
| Срок подготовки | |
| 30 дней | 30 дней |
| Предмет рассмотрения | |
| Основные характеристики проекта федерального бюджета:- доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;- распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;- дефицит/профицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной год и источники покрытия дефицита федерального бюджета;- общий объем расходов федерального бюджета. | Наряду с основными характеристиками проекта федерального бюджета предлагается рассматривать расходы на исполнение публичных нормативных обязательств и общий объем условно утверждаемых расходов планового периода.В целях повышения устойчивости федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ предусматривается резервирование бюджетных средств в виде «условно утвержденных расходов», которые составят от общей суммы расходов на первый год планового периода не менее 2,5 процента и на второй год планового периода - не менее 5 процентов. Создание данного резерва позволит в случае непредвиденного сокращения доходов в плановом периоде обеспечить выполнение принятых обязательств. |
Внесение изменений в Бюджетный кодекс в части рассмотрения бюджета в трех чтениях было предложено объединить второе и третье чтение в одно, т.е. во второе чтение.
Можно предположить, что такое объединение связано для более точного, последовательного и экономичного процесса рассмотрения, а также для упрощения процедуры утверждения статей бюджета.
Рассмотрение и утверждение во втором чтении
Таблица 2
| Срок подготовки | |
| II чтение -15 днейIII чтение – 25 дней | 35 дней |
| Предмет рассмотрения | |
| Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, а также размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.В третьем чтении утверждается распределение расходов федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов федерального бюджета и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем уровням функциональной классификации; распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год. | Также как и было раньше рассматриваются и утверждаются бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, распределение межбюдждетных трансфертов (вносимое вместе с соответствующими методиками к первому чтению), утверждение программ предоставления государственных кредитов и государственных гарантий, а также текстовые статьи.Кроме этого в рамках второго чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Комитет Совета Федерации по бюджету рассматривает поправки по всем межбюджетным трансфертам, за исключением межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, |
В третьем чтении также как это было и раньше в четвертом чтении утверждается ведомственная структура расходов и проект федерального бюджета в целом.