Рис. 1.4. Напрямки фінансового вирівнювання (бюджетного регулювання)
8.3 Об'єктивна необхідність фінансового вирівнювання
Необхідність запровадження в Україні фінансового вирівнювання зумовлена рядом об'єктивних причин:
1. Це нерівномірність територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціювання податкової бази регіонів та територій України. Причому, як свідчить досвід, диференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її розміщення. Порівняно зменшується роль традиційних індустріальних областей і зростає значення столиці держави. Ще більш занепадає податкова база аграрних регіонів України.
2. Необхідність фінансового вирівнювання зумовлюється значною диференціацією обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З урахуванням екологічної забрудненості більш високі витрати на ці послуги несуть східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та в інших великих міських агломераціях.
3. Гарантовані Конституцією України соціально-економічні права громадян України зумовлюють проведення центральною владою ефективних заходів із забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави. Сьогодні такі стандарти не розроблено і вони не забезпечуються. Внаслідок цього сформувався й поглиблюється розрив у рівнях життя в окремих регіонах України, в міській і сільській місцевостях.
4. Необхідність фінансового вирівнювання зумовлюється потребами передачі від центральної влади на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її конституційних функцій. Такі видатки більш ефективно здійснюватимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків з фінансування освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та деяких інших.
5. Необхідність фінансового вирівнювання зумовлено і так званими зовнішніми ефектами соціальних виплат. Це означає, що послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не несуть ніяких витрат.
8.4 Правові засади й організація бюджетного вирівнювання в Україні
Перерозподіл фінансових ресурсів у системі бюджетів держави здійснюється в рамках регулювання доходів бюджетів.
Правова основа регулювання доходів бюджетів в Україні має досить загальний характер.
Основними інструментами, за допомогою яких здійснюється регулювання доходів бюджетів, є:
· власні та закріплені доходи;
· регульовані доходи;
· нормативи відрахувань від регульованих доходів;
· дотації та субвенції;
· міжбюджетні взаєморозрахунки.
Головним інструментом збалансування доходів бюджетів є регульовані доходи, частка яких у податкових надходженнях зведеного бюджету України сягає 80 відсотків.
З Державного бюджету України до бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів областей, міст Києва і Севастополя може передаватися частина доходів як процентні відрахування від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів, що справляються на даній території, або дотацій і субвенцій. Розмір цих відрахувань затверджується Верховною Радою України в Законі "Про Державний бюджет України" на відповідний рік з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій.
Вказані ресурси передаються на основі необхідних техніко-економічних обґрунтувань, статистичних даних про економічний, соціальний і екологічний стан відповідних територій, розрахунків необхідних витрат для вирівнювання їхнього розвитку, інформації про урядові та регіональні програми подолання різниці в розвитку адміністративно-територіальних одиниць та інших даних.
Мінімально необхідні видатки бюджетів сільських і селищних рад, бюджетів районів та міст – видатки, що обчислюються за єдиними або груповими мінімальними соціальними, фінансовими нормативами і нормативами, встановленими вищим органом виконавчої влади на основі чинних законодавчих актів, з урахуванням індексу інфляції в межах фінансових можливостей держави та відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Показником оцінки доходної бази територій, згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997р., є рівень "мінімальних соціальних потреб", який гарантується державою. Якщо ж власних доходів у місцевому бюджеті для забезпечення цього рівня недостатньо, держава надає органу місцевого самоврядування відповідну фінансову допомогу. У разі перевищення доходів бюджету для задоволення цих потреб держава вилучає надлишок коштів до Державного бюджету згідно із Законом "Про Державний бюджет". Проте поняття мінімальні соціальні потреби не може бути прийнятним. Ці потреби на практиці визначити неможливо.
8.5 Зарубіжний досвід фінансового вирівнювання
У зарубіжній практиці склалося кілька основних форм фінансового вирівнювання:
· вертикальне фінансове вирівнювання;
· горизонтальне фінансове вирівнювання;
· вирівнювання доходів місцевих органів влади;
· вирівнювання видатків цих органів влади.
Методи фінансового вирівнювання – це способи його здійснення на основі використання таких інструментів, як:
· фонди фінансового вирівнювання (еквалізаційні фонди);
· загальні та спеціальні трансферти;
· внески територій;
· розподілені й передані податки та інші.
Основні види систем фінансового вирівнювання:
· Перша з них ґрунтується на тому, що необхідні для фінансового вирівнювання ресурси акумулюються в бюджеті центрального уряду, а потім перерозподіляються на користь окремих територій, які потребують допомоги.
· Друга система фінансового вирівнювання ґрунтується на засадах самофінансування, тобто необхідні для вирівнювання ресурси акумулюються в спеціальних фондах самими територіями без участі бюджету центрального уряду.
Такі системи характерні для горизонтальної форми вирівнювання в окремих країнах.
Швеція
Тут система фінансового вирівнювання дістала назву системи Робіна Гуда. Автори дослідження "Місцеве самоврядування у Швеції" зазначають, що потреби в комунальних послугах і місцеві умови для їх надання в різних комунах неоднакові. Є залежність між віковою структурою населення і рівнем потреб у послугах. Висока частка дітей дошкільного віку і високий рівень зайнятості населення жіночої статі збільшує потребу в дошкільних закладах. Велика кількість дітей шкільного віку вимагає збільшення місць у школах. Збільшення чисельності громадян похилого віку спричиняє додаткову потребу в закладах для таких людей.
Затрати на комунальні послуги відрізняються також у комунах залежно від географічних та кліматичних умов. Малозаселені райони вимагають більших затрат. Водночас висока густота населення спричиняє додаткові витрати. Усі ці та інші фактори приводять до того, що комуни зобов'язані здійснювати неоднакові витрати.
У той же час комуни мають і неоднакові доходи: одні – більші, інші – менші. Це пов'язано з різною доходною базою, яку вони самостійно оподатковують. Для визначення рівня можливостей кожної комуни щодо формування її доходів шведські економісти використовують кілька показників:
· середнъокомуналъну податкоспроможність – розраховується шляхом поділу суми доходів, котрі підлягають комунальному оподаткуванню по всій країні, на загальну кількість жителів держави;
· податкоспроможність окремої комуни – визначається шляхом поділу суми доходів в окремій комуні, що підлягає її комунальному оподаткуванню, на кількість жителів цієї комуни.
Таким чином, одні комуни мають більшу податкоспроможність, ніж середньокомунальна, інші – меншу.
Основні фактори, що впливають на цей показник, такі:
· частка населення, яка працює;
· рівень доходів населення;
· вікова структура населення;
· господарська структура;
· структура забудови комуни та ін.
Податкоспроможність кожної комуни визначає її можливості фінансувати витрати на надання громадських послуг. Отже, з одного боку, в кожній комуні складаються різні обсяги витрат, з другого – різні можливості щодо фінансування їх. Фінансове вирівнювання зводиться до того, що вирівнюються можливості комун фінансувати ці витрати і вирівнюються самі витрати. Це означає: вирівнюються їхні доходи й видатки. За інших умов, вважають у Швеції, зростав би розрив між рівнями розвитку окремих комун з усіма негативними наслідками.
Нову систему фінансового вирівнювання у Швеції прийнято риксдагом (парламентом) восени 1995 р. і введено з 1996 р. Система побудована таким чином, що вирівнювання здійснюється виключно за рахунок фінансових ресурсів самих комун, тобто на засадах самофінансування. До цього фінансове вирівнювання здійснювалося за рахунок субсидій із бюджету центрального уряду. З 1996 р. державні субсидії використовуються для загальної фінансової підтримки місцевого самоврядування, а також для регулювання відносин комун і ландстингів (губерній).
Фінансове вирівнювання здійснюється у два етапи:
1. Вирівнювання доходів. Середньокомунальну податкоспроможність по Швеції визначено в обсязі 100 тис. шведських крон. Це середній доход на одну людину по країні, що підлягає комунальному оподаткуванню. Комуни, які мають середній доход на одного жителя менше 100 тис. крон, отримують субсидію. Ті, доход котрих становить більше 100 тис. крон на одну людину, сплачують внески до фонду субсидій. Розміри субсидій і внесків розраховуються як різниця між середньокомунальною податкоспроможністю по Швеції і власною податкоспроможністю кожної комуни, помноженою на чисельність жителів комуни, а також на попередньо встановлену податкову ставку ( до 1998 р. цю ставку було визначено в обсязі 95% від середньої комунальної податкової ставки, яка склалася в 1995 році).