Введение
Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего развития региональных и муниципальных финансов.
Одной из главных проблем местного самоуправления являются недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.
При существующем механизме межбюджетных отношений отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти. Он сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы.
1 Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ (на примере Ивановской области)
При рассмотрении вопросов управления финансами региона и муниципальных образований показателен опыт зарубежных стран, в которых разработаны различные методические руководства, имеющие значение в формировании эффективной системы управления общественными финансами. Указанные документы выпускают международные организации, такие как Группа Всемирного банка. Организация экономического сотрудничества и развитияOECD, Международный валютный фонд (МВФ) и т.д.
Руководства разрабатывают и национальные ассоциации, иные государственные и негосударственные специализированные институты в соответствии с действующим национальным законодательством. Наиболее яркими примерами могут считаться подобные документы, составленные в США и Великобритании. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами. В табл. 1 приведен фрагмент примера руководств и кодексов рекомендуемых практик в сфере управления общественными финансами, действующие и других странах.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов, прежде всего, в систему региональных и муниципальных финансов.
Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет высокими темпами, и уже в 2007 - 2008 гг. федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.
Обратимся к опыту одного из регионов Центрального экономического района — Ивановской области. В 2005 - 2008гг. Ивановской области удалось добиться хороших результатов в управлении региональными и муниципальными финансами:
1) решена проблема просроченной задолженности бюджета и бюджетных учреждений;
2) своевременно погашаются долговые обязательства;
3) выполняются все условия действующих договоренностей с Министерством финансов РФ в части погашения и недопущения возникновения новой просроченной задолженности;
4) соблюдаются все формальные требования Бюджетного кодекса РФ.
По результатам ежегодного конкурсного отбора на право получения субсидий на осуществление реформы общественных финансов, проводимого среди регионов и муниципальных образований Министерством финансов РФ. Ивановская область заняла четвертое место по оценке уровней программ, опереди в такие регионы, как Тверская, Вологодская, Самарская обл., и первое место по объему выделенных субсидий на реализацию программы Область получила право в 2008 - 2009 гг. на получение 260 млн. руб. федеральных субсидий, условием получения которых являлось полное и своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных Программой реформирования региональных финансов Ивановской области.
Анализ исполнения бюджета области в 2008 г. показал, что годовой план доходов области был исполнен на 103%, в том числе по налоговым доходам - на 101 %, а по неналоговым - 118% (табл. 2). Доходная часть областного бюджета на 2009 год была сформирована на основании прогноза социально-экономического развития Ивановской области. В условиях кризисной ситуации, по предварительным оценкам, недопоступление доходов областного бюджета может составить 1,5-2 млрд. руб.
Обеспечение экономически обоснованного объема изъятий и з доходной части позволяет увеличить собственные доходы областного бюджета. И хотя в 2008 г. отсрочек и рассрочек уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в областной бюджет, не предоставлялось, в условиях экономического кризиса этот инструмент финансового управления может быть востребован. Мониторинг дебиторской задолженности в областной бюджете учетом инфляции позволяет оценить реальный объем потерь областного бюджета в результате изменения дебиторской задолженности. На рис. 2 представлены сводные данные о дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах в областной бюджет в 2008 г. с учетом инфляции.
Одной из задач управления региональными финансами региона является управление государственным долгом области. В 2008 г. принят Закон Ивановской области «О государственном долге Ивановской области», утверждены методики определения долговой нагрузки на областной бюджет. Показатели государственного долга за отчетный период приведены на рис. 3. Структуру долга составляют в основном облигации - 75,9%, бюджетные кредиты — 9.2%, кредиты банков - 14,8% и гарантии - 0,1 %. То есть на 90% долг носит рыночный характер, что характеризует Ивановскую обл. как надежного заемщика. Несмотря на достигнутые результаты в вопросе совершенствования системы управления общественными финансами, существуют проблемы, связанные с оптимизацией бюджетных потоков, которая достигается посредством обеспечения финансовой устойчивости бюджета.
2 Финансовая устойчивость бюджета как фактор, определяющий его характеристики
Чаще всего категория устойчивости применяется для характеристики сложных динамических систем, подверженных влиянию большого числа факторов, в т. ч. факторов со случайными характеристиками. Устойчивость объекта - это его способность противостоять усилиям, стремящимся вывести его из исходного состояния статического или динамического равновесия. Однако, очевидно, что устойчивость состояния или траектория развития системы требует самостоятельного исследования, независимо оттого, равновесно оно или нет.
Понятие финансовой устойчивости бюджетов было предложено Г.Б. Поляком, по мнению которого, уровень устойчивости территориального бюджета определяется объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных бюджетных расходов [3|. В понятие устойчивости закладывается такое состояние бюджета, при котором обеспечиваются нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных в бюджете расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга. Устойчивость бюджета позволяет судить о прочности финансовой основы деятельности субъекта власти.
Финансовая устойчивость регионального бюджета тесно взаимосвязана и с другими финансовыми категориями: финансовой безопасностью, гибкостью, стабильностью, равновесием. Несмотря на значительную взаимообусловленность данных категорий, каждая имеет свою специфику.
Финансовое состояние регионов весьма различно по своим характеристикам. Регулярно проводимый мониторинг исполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и по темпам роста собственных доходов, по действующим и принимаемым расходным обязательствам, получаемой из федерального бюджета
Таблица I Примеры руководств и кодексов рекомендуемых практик в сфере управления общественными финансами, действующие в других странах
| Сфера управления общественными финансами | Документы, содержащие разделы, посвященные соответствующей проблематике |
| Бюджетное планирование | -Рекомендуемые практики для штатов и местных администраций». Ассоциация государственных финансистов США и Канады, май 2001 года (GFOA Recommended Practices for State and Local Governments) |
| Управление доходами | «Улучшение качества управления местными финансами» (Свод лучшей практики). Счетная комиссия. Великобритания (Improving value for money in local government (Audit Commission. UK)) |
| Исполнение бюджета | • Кодекс практики казначейского управления в сфере общественных услуг». Специализированный Институт общественных финансов и бухгалтерского учета, Великобритания (CodeofPracticeforTreasuryManagementinthePublicServices (CIPFA)) |
| Управление инвестициями | Кодеке рационального финансирования капитальных расходов органами местного самоуправления. Специализированный институт общественных финансов и бухгалтерского учета, Великобритания (ThePrudentialCodeforCapitalfinanceinLocalAuthorities (CIPFA)) |
| Долговая политика и управление заимствованиями | «Общий кодекс для местных образований». Главное управления территориальными образованиями (орган Министерства внутренних дел Франции) (CodeG<in6raldesCollectivityTerritorialcs (France) Localgovernmentcode) |
| Межбюджетные отношения | «Программа в области межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами». ИнститутМБРР (Intergovernmental Fiscal Relations Program by World Bank Institute) |
Мониторинг дебиторской задолженности в областной бюджете учетом инфляции позволяет оценить реальный объем потерь областного бюджета в результате изменения дебиторской задолженности системы управления общественными финансами, существуют проблемы, связанные с оптимизацией бюджетных потоков, которая достигается посредством обеспечения финансовой устойчивости бюджета.