Бюджетный процесс (стр. 8 из 10)

Для обеспечения социально-экономической эффективности использования бюджетных ресурсов принципиальное значение имеют настройка системы санкций и стимулирования, а также формирование такого механизма их применения, который позволял бы минимизировать вероятность появления ошибок первого и второго рода. [11]

Санкции - инструмент создания издержек для действующих лиц в целях недопущения действий (бездействий), нарушающих установленные правила. Вопрос о применении санкций с точки зрения коррекции поведения участников бюджетного процесса характеризуется двумя аспектами: пресекательным и сдерживающим (предупредительным), причем важно соотношение между ними, поскольку, чем значительнее негативные последствия нарушения установленных правил, тем больше отдача от реализации сдерживающей функции механизма принуждения. [11]

Поскольку функционирование любого механизма принуждения связано с действиями людей, оно неизбежно сопряжено с ошибками как следствием ограниченной рациональности. К ошибкам первого рода мы будем относить неприменение установленных санкций в том случае, если нарушение правила имело место, а также применение более мягких санкций за нарушение, которое предполагает более жесткое наказание. Ошибки второго рода предполагают применение санкций там, где для этого нет достаточных оснований или применение чрезмерно жесткого наказания. Ошибка второго рода может быть связана с возникновением отрицательных внешних эффектов. [11]

Основной методологической предпосылкой представленного здесь анализа является предположение о том, что санкции имеют значение с точки зрения достижения того или иного результата тогда и только тогда, когда они затрагивают отдельного человека, то есть входят в расчет (оценку) индивидуальных выгод и издержек в процессе принятия индивидуальных решений. [11]

Процедуры бюджетного планирования должны быть сконструированы так, чтобы обнаружение факта их нарушения было достаточно простым и адекватным. Иными словами, признаки нарушения должны отражать наличие самого его факта. Но установление факта нарушения не решает проблемы настройки стимулов, если будут неправильно определены нарушители и некорректно оценена степень их вины. [11]

Для соблюдения правил необходимы их гаранты, которые вместе с тем являются субъектами, способными в случае их нарушения применить санкции. Поскольку механизм применения санкций за нарушение правил бюджетного планирования не является одноуровневым, это должно найти отражение и в наборе гарантов их соблюдения. Для субъектов бюджетного планирования такого рода гарантом может выступать бюджетная комиссия на уровне правительства РФ. На втором уровне это могла бы быть административная комиссия СБП, которая будет принимать решения в отношении отдельного сотрудника или сотрудников. [11]

Если при контроле сметы трансакции могут достаточно эффективно поддерживаться директивными механизмами управления, то при увеличении степени автономности исполнителей в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, а также акценте на контроле конечного результата данного механизма становится недостаточно. Дело в том, что возрастает асимметрия информации между доверителем (принципалом) и исполнителями (агентами), что сопровождается возникновением феномена так называемой "работы на показатель". Ситуация усугубляется и тем, что на стадии внедрения новых механизмов бюджетирования контролировать необходимо не только конечные результаты, являющиеся продуктом выполнения своих функций исполнителями, но и качество внедряемых внутриведомственных механизмов управления и планирования, ориентированных на результат. Высокий уровень асимметрии информации оставляет широкое поле для оппортунистического поведения исполнителей в виде имитации внедрения механизмов управления, соответствующих принципам БОР. [11]

В этих условиях высока вероятность воспроизводства ошибок первого и второго рода при использовании положительных и отрицательных санкций в рамках обеспечения сильных стимулов исполнителей. В свою очередь, воспроизводство таких ошибок негативно влияет на механизм сдерживания нарушений предписываемых правил. Именно поэтому наиболее эффективно использование различных процедур рационирования, что оставляет возможность разрешения конфликтов между контролирующими органами и исполнителем, а также между исполнителями в ходе решения межведомственных задач и определения сферы ответственности. [11]

Потенциальная возможность вмешательства третьей стороны в рамках реализации горизонтальных двусторонних межведомственных трансакций может положительно влиять на стимулы контрагентов. Особую важность данные функции приобретают в процессе внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, на внутриведомственном уровне. Такие функции могут выполнять непосредственно руководители либо некий коллективный орган (комиссия), созданный в рамках иерархии (наиболее эффективно в данном случае привлекать независимых экспертов и государственных служащих, входящих в состав органов, курирующих реформу). [11]

Можно выделить три уровня использования альтернативных способов разрешения конфликтов таблица 3:

Таблица 3 — Уровни использования альтернативных способов разрешения конфликтов

Уровень	Наименование
I	на федеральном уровне (особенно важно при смене законодательства, а также когда оспариваются решения, определяемые вышестоящим звеном иерархии);
II	на уровне трудовых отношений (в большей степени это относится к внутриведомственным трансакциям);
III	на уровне разрешения конфликтов между государственными организациями и потребителями публичных благ (что необходимо для эффективного внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов)

Очевидно, наличие такого рода механизмов, с одной стороны, способствует снижению издержек урегулирования конфликтных ситуаций, а с другой - приводит к повышению степени удовлетворенности сторон при разрешении споров. [11]

Ключевое отличие БОР от сметного бюджетирования - характер использования информации в процессе принятия решений. Особое значение приобретает информационная инфраструктура, ее мощность, выражающаяся в скорости формирования и передачи значимой информации с нижних уровней иерархии на верхние. Проблема состоит в том, что поиск, производство и распространение такого рода информации являются прерогативой индивидов, заинтересованных в усилении асимметрии информации между ними и вышестоящим звеном иерархии. Положение усложняется тем, что доверитель, как правило, не выступает потребителем продукта, производимого исполнителем, даже если речь идет о внутриведомственном уровне. Высшие звенья управления не всегда имеют полное представление о том, что происходит на нижнем уровне, более того, в силу ограниченных способностей обработки всей доступной информации руководители ведомств вынуждены ориентироваться на информацию, производимую контролирующими подразделениями или внешними источниками. Ее качество и своевременность зависят от стимулов, создаваемых для соответствующих целевых групп. [11]

Стратегии модернизации бюджетного процесса. Выбор долгосрочной стратегии развития определяет характеристики методов и инструментов реформирования, а значит, и акценты на рассмотренных механизмах работоспособности БОР. При этом он осуществляется в конкретных условиях, формирующих стимулы политических элит при выборе соответствующих инструментов. [11]

На рисунке 8 представлены стратегии обеспечивающие работоспособность БОР в зависимости от осуществляемой долгосрочной стратегии развития. Как можно видеть, наиболее полно указанные механизмы будут реализованы лишь в случае стратегии "Модернизация". В то же время отсутствие любого из механизмов может стать причиной низкого качества бюджетной системы с точки зрения ее результативности, экономичности и адаптационной эффективности. Именно достижение этих параметров является целевым в плане модернизации государства как необходимого условия модернизации страны.

Стратегия "Инерция". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с неизменными подходами к механизмам перераспределения ресурсов с помощью государственного бюджета. Продолжится тенденция к имитации БОР вне связи с выработкой мер государственной политики в разных сферах, сопровождающаяся несистемными попытками улучшить качество бюджетного процесса в отдельных сферах деятельности государства.

Рисунок 8 — Стратегии развития бюджетного процесса

Стратегия "Рантье". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение с помощью государственного бюджета ресурсов для повышения жизненного уровня населения вне связи с динамикой факторов материального производства и созданием адекватных стимулов для нововведений. БОР в лучшем случае будет применяться ограниченно. Возможно повышение его действенности посредством создания механизмов принуждения, причем стимулы могут усиливаться для поддержания достоверности обязательств, по крайней мере в социальной сфере. Данная стратегия не требует создания на системном уровне инфраструктуры, обеспечивающей сопряженность выработки государственной политики в той или иной области и бюджетного процесса. Возможно незначительное повышение эффективности бюджетных расходов при ухудшении ситуации в сфере общественных финансов, вызванном неблагоприятной конъюнктурой на внешних рынках. В случае благоприятной ситуации сохранится коалиция в пользу статус-кво (стратегии "Рантье"), в то время как ухудшение положения в сфере государственных финансов будет подталкивать либо к мобилизационному сценарию, либо к модернизации.