Итак, налогообложения недвижимости как отдельного вида взимания налогов в России пока нет. В действующем федеральном законодательстве о налогах и сборах есть два понятия - земля и имущество. Земля относится к недвижимости. В состав же налогооблагаемого имущества входит как движимое, так и недвижимое имущество (здания, сооружения, дома, квартиры). Земля и имущество облагаются налогом на основании разных законов, имеют разные ставки, да и механизмы налогообложения земли и имущества различны. Законодательное оформление налогообложения жилой недвижимости должно сгладить эти различия, структурируя и гармонизируя налогообложение сходных по существу объектов.
На основе мирового опыта налогообложения недвижимости можно сделать вывод, что в России наилучшим вариантом был бы налог на недвижимость, в том числе жилую, представляющую собой единый комплекс земельного участка и сооружений, построенных на нем, налоговой базой которого должна быть его рыночная стоимость. Целесообразно введение стимулирующих достижение целей государственного регулирования коэффициентов, корректирующих размер налогооблагаемой базы, т.е. определяющих, какой процент налогооблагаемая база составляет от рыночной стоимости недвижимости.
3.3 Банкротство муниципалитетов за рубежом
Банкротство, т.е. неспособность муниципалитета своевременно выполнять обязательства по обслуживанию долгов, является достаточно известной ситуацией в странах с децентрализованной структурой управления. Рост объемов заимствования единиц административно-территориального деления государства (муниципалитетов, округов, графств, провинций) требует соответствующих механизмов для оценки рисков и убытков в случае дефолта. Законодательно установленные процедуры банкротства содержат предсказуемые и справедливые схемы реструктуризации долгов для кредиторов, а также определяют последствия для заемщиков в случае безответственных финансовых решений. Одновременно важной задачей является обеспечение бесперебойного осуществления функций местного самоуправления в случае несостоятельности муниципалитета, таких, как обеспечение законности и правопорядка, пожарной охраны, коммунальных услуг в течение периода реструктуризации долгов и пересмотра бюджета.
В США сложилось старейшее и наиболее развитое законодательство о муниципальной несостоятельности. Процедуры банкротства для местных органов власти существуют также в Швейцарии, Венгрии, ЮАР, Бразилии, Болгарии, Румынии, Албании[55].
Несостоятельность территориальных единиц государства отличается от корпоративного банкротства по крайней мере в следующих аспектах:
- местные органы власти обеспечивают локальное самоуправление и оказание некоторых коммунальных услуг;
- меры взыскания, которые кредиторы могут предпринять в отношении муниципалитета в случае дефолта, ограничены, что приводит к росту этического риска (или возможности стратегического дефолта);
- компания может самостоятельно прекратить деятельность, что невозможно для муниципалитета;
- территориальные единицы, как правило, имеют определенные налоговые полномочия.
Основное различие несостоятельности частной компании и местного правительства лежит в социальной природе услуг, обеспечиваемых муниципалитетами. Это является причиной противоречия между необходимостью одновременной защиты прав кредиторов и оказания услуг государственного сектора. Соблюдение прав кредиторов важно для развития рынка капитала. В то же время обеспечение таких функций, как охрана порядка, водоснабжение, пожарная охрана, - основная задача местных органов управления. Следовательно, удовлетворение требований кредиторов должно быть ограничено для гарантирования выполнения основных функций муниципалитета.
Выкуп долгов неплатежеспособных муниципалитетов федеральным правительством создает проблему этического риска, под которым понимается бюджетная безответственность и неосмотрительное заимствование. Избыточное кредитование приводит к угрозе непредвиденных обязательств для центрального правительства и макроэкономической нестабильности. Со временем перекредитовавшиеся местные власти столкнутся с экономическими и политическими проблемами. Тогда им придется выбирать между увеличением налогов, сокращением расходов, лоббированием федерального правительства о выкупе долгов или переговорами с кредиторами об отсрочке.
При банкротстве территориальной единицы ликвидация как один из вариантов развития событий невозможна. Местные органы власти не могут быть ликвидированы, как это бывает с частными компаниями. В таком случае другое лицо должно принять функции локального управления. Все известные механизмы муниципального банкротства относятся к реорганизационному типу. Территориальная единица продолжает существование, возглавляемая тем же аппаратом и сохранив часть активов, предназначенных для осуществления управленческих функций. Улучшение экономики муниципалитета отвечает долгосрочным интересам кредиторов, поскольку это повышает вероятность возврата долгов.
Существует два альтернативных подхода к построению системы территориального банкротства: судебный и политико-административный, а также их различные комбинации. При судебном подходе суды управляют процессом несостоятельности и принимают ключевые решения в ходе реструктуризации. Административное вмешательство предусматривает значительное участие органов власти более высокого уровня в делах территориальной единицы вплоть до временного принятия прямой политической ответственности за многие аспекты финансового управления. Судебный подход ориентирован на ситуацию банкротства и начинается с соответствующего заявления должника. При административном подходе вышестоящие власти обычно берут контроль над делами муниципалитета на более ранних этапах, чтобы предотвратить трансформацию финансовых проблем в несостоятельность.
В США при наличии предусмотренного главой 9 Кодекса о банкротстве судебного подхода он применяется редко и служит скорее устрашающим средством. Штаты США находят множество способов для досудебного урегулирования финансовых трудностей муниципальных властей[56]. Правовые процедуры в Венгрии разрешают ситуацию неплатежеспособности в судебном порядке, что связано с желанием нейтрализовать политическое давление. Механизм банкротства в ЮАР является гибридом, предусматривающим административное вмешательство, за которым следуют судебные процедуры в случае усугубления финансовых трудностей до несостоятельности.
Проблемой административного подхода является выборный характер местных органов власти во многих странах. Их отстранение административным решением или судом может напрямую конфликтовать с принципами демократического управления на региональном уровне. Проблема автономии решена в США следующим образом. Глава 9 ставит на первое место полномочия федеральных судов, что вызывает опасения относительно муниципального суверенитета, поскольку они являются структурами штатов. Решение проблемы лежит в особом требовании о согласии штата на объявление о банкротстве муниципалитета. В результате федеральные суды не ограничивают право штатов контролировать муниципальные образования. Другим аспектом проблемы автономии являются ограничения на обращение взыскания на муниципальную собственность, которые имеют место во многих правовых системах. Недостатком судебного подхода являются связанные с ним затраты и сроки прохождения дел. Для небольших муниципалитетов судебные расходы могут быть значительными в сравнении со стоимостью активов, которые подлежат распределению между кредиторами (США).
При разработке механизма муниципального банкротства необходимо определить следующие его элементы:
- признаки несостоятельности, наличие которых дает основания для начала процедур;
- возможности для совместных действий кредиторов;
- порядок корректировки бюджета должника для приведения в соответствие расходов и доходов, величины займов и возможностей по обслуживанию долга;
- правила переговоров между кредиторами и должником по реструктуризации обязательств и облегчению долговой нагрузки;
- вопросы, касающиеся осуществления функций муниципального самоуправления.
В правовом смысле территориальная несостоятельность означает неспособность платить по долгам по мере наступления сроков платежа, что является основанием для начала процедур банкротства. Зарубежные законодательства дают суду право отклонить недобросовестное заявление и предотвратить списание долгов в случае, когда муниципалитет может их заплатить. Это помогает предотвратить проблемы, которые возникли бы в случае подачи на банкротство для избегания уплаты долгов (фиктивное банкротство, этический риск).
Использование в качестве критерия банкротства муниципалитетов принципа неплатежеспособности или денежных потоков является следствием того, что муниципалитет является должником с малым числом имущественных активов, которые могут быть источником средств для выплат кредиторам. Поэтому следует обращать внимание на его способность генерировать доходы от налогообложения.
В США и Швейцарии только муниципалитет может обратиться в суд с заявлением о собственном банкротстве, а кредиторы - нет. В ЮАР и в Венгрии любой кредитор может подать на банкротство территориальной единицы. К участникам (сторонам), задействованным при банкротстве, относятся также банкиры, адвокаты, держатели муниципальных облигаций, владельцы недофинансированных обязательств и ипотеки, местные чиновники, налогоплательщики, муниципальные служащие и социально незащищенные группы населения, а также центральное правительство.