Основною причиною невиконання плану є невирішеність низки суттєвих проблем міжбюджетних відносин, які знижують ефективність бюджетної політики на місцях.
3. Проблеми наповнювання доходної бази місцевих бюджетів
3.1 Удосконалення формування доходів місцевих бюджетів
Нинішній стан економіки України характеризується поступовим збільшенням диференціації рівнів економічного і соціального розвитку регіонів та обсягів податкових і неподаткових доходів, які надходять до їх бюджетів. Для вирішення економічних та пов’язаних з ними соціальних питань необхідні подальші перетворення, а саме реформування міжбюджетних відносин, яке в країні здійснюється значно повільніше, ніж реформування усієї економіки в цілому, що може стати серйозною загрозою для започаткування економічного зростання. Тому проблеми удосконалення системи організації міжбюджетних відносин в Україні, зокрема у частині формування фінансових ресурсів регіонів, залишаються актуальними.
Різні аспекти реформування місцевих бюджетів, зокрема їх доходної частини, досліджувалися у працях багатьох українських науковців, О.Василика, В.Зайчикової, О.Кириленко та інші.
В Україні висловлюють різні пропозиції щодо формування доходної бази місцевих бюджетів. Шляхи вирішення таких проблем обговорюються і російськими економістами. На думку Бутко М.П. і Білокура К.О., стратегія держави в сфері фінансів вимагає змін «з тим, щоб вони були орієнтовані на регіон, адже ринкова економіка вимагає суттєвого збільшення використання фінансових ресурсів на території їх створення»[26]. Це положення фактично підтверджують інші автори, які вважають за необхідне направляти до місцевих бюджетів відрахування від тих податків і платежів, які надходять до державного бюджету з відповідної території у вигляді певного відсотка відрахувань від загальнодержавних податків. На перших етапах реформування місцевих бюджетів України пропонувалося навіть «законодавчо закріпити необхідність індивідуального підходу до визначення частки кожного регіону у загальнодержавних доходах» [26].
С.Мельник і С. Криниця пропонують зараховувати до місцевих бюджетів податок на додану вартість[26], оскільки він, на думку авторів, рівномірно розподіляється по території країни, є менш чутливим до коливань кон’юнктури, а його надходження прямо пов’язані з рівнем розвитку і результатами економічної діяльності в регіонах.
Л.Л. Тарангул внесено пропозицію про надання права місцевим органам влади «вводити територіальні надбавки до місцевих податків виходячи з особливостей галузевої і територіальної структури виробництва, його техногенного пресингу на природне середовище» [26].
Таким чином одне з проблемних питань – що повинно служити джерелом дотацій регіонам: просто бюджетні асигнування або спеціальний фонд, що формується за рахунок певних податків або відрахувань від певних податків. Існує необхідність встановити взаємозв’язок між бюджетними витратами і результатами економічної діяльності регіону, тобто формувати прибутки місцевих бюджетів в залежності від об’єму створених на відповідній території фінансових ресурсів.
Обговорення в вітчизняній економічній літературі проблеми зміцнення доходної бази місцевих бюджетів і практика формування місцевих бюджетів України показують, що важливою умовою ефективного функціонування системи міжбюджетних відносин є вибір податків, що надходять до місцевих бюджетів. Відповідно до розглянутих теоретичних положень такі податки повинні задовольнять наступним вимогам: вони повинні не мати значних регіональних відмінностей; не бути особливо чутливими до кон’юнктурних коливань; дія податків, що надходять до місцевих бюджетів.
Для збільшення в місцевих бюджетах частки власних доходів, зменшення залежності від фінансової допомоги, досягнення збалансованості бюджетів, підвищення ефективності управління місцевими фінансами необхідно:
1) чітке законодавче закріплення бюджетних повноважень і відповідальності влади різних рівнів при формуванні доходів;
2) наділення органів місцевого самоврядування одним-двома вагомими місцевими податками, ставки та базу яких вони зможуть регулювати самостійно;
3) формування дохідної частини місцевих бюджетів на основі об’єктивної оцінки їхнього податкового потенціалу й визначення видаткових зобов’язань регіональної влади;
4) застосування стабільних базових нормативів відрахувань від державних податків до місцевих бюджетів;
5) посилення контролю за повнотою надходження доходів до місцевих бюджетів;
6) забезпечення правових гарантій для безумовного виконання фінансових зобов’язань учасниками міжбюджетних відношень.
Згідно із законодавством функція контролю використання місцевих бюджетів покладена на Міністерство фінансів, Державну контрольно-ревізійну службу, органи Державного казначейства України, місцеві державні адміністрації. На практиці такий контроль здійснює Державна контрольно-ревізійну служба, а також Держказначейство України, яке виконує виключно функцію поточного документального контролю [20].
Таким чином, до числа найболючіших проблем місцевих бюджетів України належить проблема формування їх дохідної частини. А саме удосконалення розподілу податкових джерел між державним та місцевими бюджетами, які спрямовані не лише на зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування, а й підвищення відповідальності місцевих органів влади як за надання бюджетних послуг, так і соціально-економічний розвиток території. До найбільш гострих проблем у сфері формування місцевих бюджетів, а також їхніх відношень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефективну систему вилучення надлишків загальнодержавних податків, недостатнє фінансування з держбюджету.
Важливим напрямом розв’язання проблем фінансового забезпечення місцевих бюджетів є посилення зв’язку між соціально-економічним і бюджетним плануванням адміністративно-територіальних одиниць. На розрахунок доходів місцевих бюджетів практично не впливає соціально-економічна ситуація на території місцевого самоврядування та виконання програм розвитку адміністративно-територіальних одиниць.
Для підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходження доходів до місцевого бюджету, розвитку місцевої економічної бази потрібно виділяти їм кошти пропорційно значенню показника, що відображав би внесок територіальних об’єднань у досягнення встановлених державою цілей. У ролі такого показника повинен використовуватися або обсяг додатково зібраних доходів із територій конкретних територіальних громад, або порівняльні темпи економічного зростання. Слід зазначити, що той самий ефект дає закріплення за місцевими бюджетами єдиних нормативів відрахувань від регулюючих податків на довготривалий період [23].
В Україні понад 90% усіх бюджетів дотаційні й лише 8% - це бюджети, які є донорами в умовах чинної системи бюджетного регулювання. За відсутності в достатньому обсязі власних доходів видатки місцевих бюджетів забезпечуються за рахунок надання трансфертів із державного бюджету, які відіграють важливу роль у формуванні доходів місцевих бюджетів та частки ВВП, яка перерозподіляється через систему трансфертів.
Сьогодні становлення місцевого самоврядування в Україні перебуває під загрозою браку власних фінансових ресурсів, викликаний обмеженим складом доходів місцевих бюджетів; недостатньо обґрунтоване розмежування доходів (тих, що враховуються, і тих, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів); щорічне істотне недофінансування – все це суттєво обмежує самостійність місцевих бюджетів, веде до посилення залежності від центральної влади, гальмує темпи економічного і соціального розвитку регіонів.
Застосовувана в Україні система формування доходів місцевих бюджетів та фінансування видатків є досить недосконалою: обсяги функцій і повноважень, які покладаються на органи місцевого самоврядування, не відповідають фінансовим можливостям їх реалізації. Також застосовується необґрунтована система надмірного вилучення доходів із місцевих бюджетів з їх наступним частковим поверненням у вигляді міжбюджетних трансфертів. Змінивши розподіл доходів між бюджетами можна змінити рівень їх фінансової забезпеченості. Таким чином, кількість дотаційних бюджетів можна звести до мінімуму.
Подальший розвиток місцевого самоврядування неможливий без зміцнення основ його фінансової незалежності, чого можна досягти шляхом:
1) перегляду груп надходжень, що закріплюються за місцевими бюджетами, у тому числі складу доходів. До складу доходів місцевих бюджетів доцільно було б включити, зокрема, частину податку на прибуток, додану вартість тощо, а у складі доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, - передбачити певний відсоток податку з доходів фізичних осіб. Це дозволить збільшити частку коштів, що залишається у розпорядженні органів місцевої влади;
2) перегляду складу видатків місцевих бюджетів, у тому числі тих, що враховуються і не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; узгодження бюджетних повноважень із наявними фінансовими ресурсами;
3) удосконалення системи фінансового вирівнювання через узгодження соціальних та бюджетних нормативів, недопущення необґрунтованого вилучення доходів, одержаних на певній території, стимулювання місцевих органів влади нарощувати власну дохідну базу. Механізм стимулювання дотаційних бюджетів можна здійснювати шляхом:
а) спрямування певного відсотка зібраних понад фактичні показники попереднього року податків у частині, що зараховується до місцевих бюджетів;