Общие положения о бюджетных отношениях
Значительным своеобразием отличаются безналичные расчеты в отношениях, связанных формированием и расходованием бюджета.
Как известно, в последние несколько лет произошли значительные изменения бюджетного законодательства, нацеленные на существенное ограничение самостоятельного участия публичным учреждений в хозяйственном обороте:
Вследствие перехода на казначейское исполнение бюджета (ст. 215 Бюджетного кодекса) все самостоятельные банковские счета получателей закрываются. Вместо этого получателям открываются лицевые счета в органах Федерального казначейства – Регистры аналитического учёта (запись в учёте органов казначейства), которые фактически банковскими счетами не являются, а являются просто счетами учета.
Расходование по лицевым счетам опосредуется деятельностью органов федерального казначейства. Согласно ст. 215.1. Бюджетного кодекса, – кассовое обслуживание счетов бюджетов всех уровней передаётся в состав исключительных полномочий Федерального казначейства.
Если ранее в определённых ситуациях кредитные организации могли выполнять роль Центрального банка РФ по обслуживанию счетов бюджета на основе заключения договора, то в настоящее время это недопустимо. Произошел переход от банковской системы на казначейскую.
Центральный Банк РФ стал кассиром публичного субъекта, представляемого органом исполнительной власти (казначейством). В этом органе распорядителям и получателям средств бюджета открываются лицевые счета. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса органы исполнительной власти (на федеральном уровне – органы Федерального казначейства) становятся кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств, и осуществляют платежи за счёт бюджетных средств от имени и по поручению соответствующих бюджетных учреждений. Осуществление органами казначейства функций по исполнению бюджета выражается, прежде всего, в их односторонне-властной деятельности по санкционированию выплат из бюджета
Изменение подходов к казначейскому исполнению привело к изменению принципа единства кассы (статья 216 Бюджетного кодекса РФ) в качестве основного принципа казначейского исполнения бюджетов. Теперь этот принцип предполагает зачисление всех доходов, а также поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита на единый счёт бюджета, а также осуществление с этого счёта всех расходов бюджета. При этом, по общему правилу (статья 155 Бюджетного кодекса РФ), счета бюджетов всех уровней обслуживаются Центральным банком РФ. Иные кредитные организации, согласно статье 156 Бюджетного кодекса, могут обслуживать счета бюджетов лишь при наличии одного из следующих условий: а) отсутствие на соответствующей территории соответствующих территориальных учреждений Центрального банка РФ; б) невозможность выполнения такими учреждениями Центрального банка РФ функций по обслуживанию счетов соответствующих бюджетов.
Указанная норма была предметом рассмотрения Конституционного суда РФ, который подтвердил ее конституционность[137], указав на то, что финансовое регулирование должно отвечать требованиям прозрачности и открытости принятия финансовых решений, а бюджет субъекта РФ – это часть единой финансовой системы, функционирование которой должно гарантировать соблюдение основ конституционного строя и финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Публичное предназначение счёта бюджета обуславливает требование к целевому использованию находящихся на этом счёте денежных средств, что и достигается путём установления федеральным законодателем специальных императивных правил, относящихся к выбору субъектом РФ конкретной формы обслуживания счетов бюджетов. Отсутствие же выбора (помимо Центрального банка РФ) обусловлено текущей экономической ситуацией в РФ.
Таким образом, как при платеже публичному субъекту все поступает на единый счет, так и при расходных операциях средства контрагенту бюджета уходят с него же.
На основании заявок управлений Федерального казначейства центральный орган в пределах остатка средств на едином казначейском счёте перечисляет средства на счета управлений для проведения федеральных расходов на территориях соответствующих субъектов РФ. Управление осуществляет оплату расходов получателями бюджетных средств в течение одного операционного дня, весь неиспользованный на конец дня остаток возвращается на единый казначейский счёт.
О том, что наличие банковских счетов при работе с денежными средствами бюджета – исключение, свидетельствуют и нормы уже приводившееся в первой главе Инструкции «О закрытии и открытии банковских счетов …».
Так, п. 2.4. Инструкции устанавливает, что бюджетные счета открываются только в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. А п. 4.8. предусматривает, что для открытия счета юридическое лицо должно представить документ, подтверждающий его право на обслуживание в банке.
Таким образом, можно вполне согласиться с А.В. Аграновским, отмечающим, что бюджетные счета, в отличие от расчетных и текущих счетов:
-открываются, как правило, бюджетным учреждениям, то есть организациям, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов;
-имеют строго целевое назначение (оплата товаров, работ и услуг по государственным и муниципальным контрактам, трансферты населению и т.п.)
-предполагают специальный режим учета и контроля в отношении использования средств[138].
Как отмечалось, участвуя в безналичных расчетах в бюджетных отношениях, кредитные организации являются механизмом межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, ключевым элементом расчетного и платежных механизмов хозяйственной системы страны.[139]
Вследствие особой значимости роли кредитных организаций и Налоговый Кодекс РФ (ст. 132-136 НК РФ) и Бюджетный кодекс РФ (304, 305 БК РФ) считают кредитные организации особым субъектом ответственности.
Это нельзя не счесть обоснованным, так как правильного правового регулирования, установления прав, обязанностей и ответственности кредитных организаций зависит как формирование бюджета, так и движение бюджетных средств.
Согласно ст. 304 БК РФ, несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов, влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с КоАП РФСФСР (в настоящих условиях правильным считать это указание относящимся к КоАП РФ), а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
По общему правилу, установленному ст. 849 ГК РФ и ст. 80 Закона «О Банке России», общий срок безналичных расчетов не должен превышать двух операционных дней – в пределах субъекта Федерации и пяти дней – в пределах Российской Федерации, однако специальным законодательством могут быть установлены и иные сроки платежей.
Устанавливая обязанность кредитной организации исполнить платежное поручение клиента о перечислении средств в бюджет, Бюджетный Кодекс тем самым трансформирует частно-правовую обязанность кредитной организации перед клиентом в публично-правовую обязанность перед государством. [140]
Следует отметить, ст. 133 НК РФ также содержит нормы об ответственности банков за несвоевременное исполнение платежного поручения в части, относящейся к налоговым доходам бюджета. Нарушение данной нормы влечет наложение налоговой ответственности на кредитную организацию в виде взыскания пени в размере одной сто пятидесятой ставки рефинансирования Центрального Банка РФ, но не более 0,2 % за каждый день просрочки.
Налицо конкуренция норм ст. 304 БК РФ и ст. 133 НК РФ.
В юридической литературе была высказан мнение[141], что ни НК РФ, ни БК РФ не содержат положений, которые бы исключали одновременность применения ответственности за нарушение ст. 304 БК РФ и ст. 133 НК.
Однако такое привлечение к ответственности вступает в противоречие с общими принципами российского права, которые утверждают, что за одно правонарушение ответственность наступает только один раз. [142]
Указанный вопрос был разрешен Постановлением Пленума ВАС от 28.02.01 №5, которое указало необходимо исходить из того, что в соответствующих случаях ст. 133 Кодекса подлежит применению вместо ст. 304 БК РФ, устанавливающей аналогичную норму, поскольку в силу статей 1 и 41 БК РФ налоговое законодательство является специальным по отношению к бюджетному законодательству.[143]
Ст. 304 БК РФ содержит отсылочную норму к статье КоАП РФ, предусматривающей наложение штрафов на руководителей кредитной организации в случае несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов.
Однако в настоящий момент КоАП РФ не содержит норму, предусматривающую ответственность за подобное правонарушение (та же проблема и в схожих статьях 305-306 БК РФ), в связи с чем delegeferenda следовало бы указанный недостаток исправить и дополнить КоАП РФ соответствующими статьями.
В настоящее время межбанковские расчеты осуществляются в следующих формах:
- на основе корреспондентских счетов, открываемых кредитными организациями друг у друга;
- через расчетную сеть Банка России;
- через счета межфилиальных расчетов;
- посредством специальных клиринговых учреждений, осуществляющих зачет взаимных требований клиентов.