При плануванні бюджету на 2009 рік відбулися суттєві зміни у системі міжбюджетних відносин, що спричинили зрушення у структурі трансфертів (див. рис. 9).
Так, частка надходжень субвенцій з соціального захисту зросла щодо аналогічних показників 2008 року на 5,8 в. п. і склала 36,7 %. У номінальному вираженні ці субвенції збільшилися на 24,7 % і склали 22,8 млрд. грн. Водночас частка інших трансфертів, що надходять до місцевих бюджетів з державного бюджету, становила 5,4 % проти 17,6 % за даними 2008 року, а їх обсяги зменшилися на 68,0 % до 3,3 млрд. грн.[2].
За даними 2009 року рівні виконання річних планових показників щодо надання різних видів міжбюджетних трансфертів є такими: фінансування дотації вирівнювання та додаткових дотацій здійснено на рівні 100,0 %; субвенції, що перераховуються до загального фонду місцевих бюджетів, виконано на 96,3 %; субвенції до спеціального фонду профінансовано на 90,6 %.
Найменшими показниками виконання річних планів характеризувалися субвенції на:
– фінансування заходів із запобігання поширенню та лікування грипу типу А/H1N1/Каліфорнія/04/09 і гострих респіраторних захворювань (план на 2009 рік складає 277,9 млн. грн., рівень виконання – 34,2 %);
– фінансування ремонту приміщень управлінь праці та соціального захисту виконавчих органів міських (міст республіканського в Автономній Республіці Крим і обласного значення), районних у містах Києві та Севастополі та районних у містах рад для здійснення заходів з виконання спільного зі Світовим банком проекту «Вдосконалення системи соціальної допомоги» (передбачено на 2009 рік 43,9 млн. грн., профінансовано 52,0 %);
– здійснення виплат, визначених Законом України «Про реструктуризацію заборгованості з виплат, передбачених статтею 57 Закону України «Про освіту» педагогічним, науково-педагогічним та іншим категоріям працівників навчальних закладів» (план на 2009 рік становить 370,0 млн. грн., виконання склало 54,2 %).
Зростання частки трансфертів також свідчить про посилення залежності місцевого самоврядування від рішень органів влади та зниження ініціативності у мобілізації власних резервів наповнення місцевих бюджетів. Очевидно, що частина зобов’язань, які виникають у органів місцевого самоврядування, об’єктивно сформована у зв’язку з потребою реалізації державних програм, тому має фінансуватися з ресурсів держави через інструменти державних трансфертів. В той же час, у органів місцевого самоврядування має залишатися ресурс для фінансування власних програм, у тому числі і соціальних (наразі це може дозволити собі лише м. Київ).
Суттєвою негативною тенденцією є зростання у структурі трансфертів частки дотацій вирівнювання. Збільшення частки дотацій вирівнювання свідчить про погіршення фінансового стану регіонів та надмірно високі темпи зростання видатків, динаміка яких випереджає зростання власних надходжень місцевих бюджетів. Цю тезу підтверджує і той факт, що видатки місцевих бюджетів зросли в 2008 р. на 33,5 %, а доходи - лише на 26,8 % [13, с.26].
3. Падіння рівня надходжень до місцевих бюджетів через загальне погіршення макроекономічного становища України.
Кризові явища та загострення загальноекономічних протиріч призвели до того, що у 2008 р. вперше за останні роки було недовиконано план доходів по показниках, затверджених місцевими радами, на 2,2 %. І це, не зважаючи на те, що, через чинну систему сплати податків, ознаки кризи у цій сфері могли відзначитися, тільки починаючи з листопада і навіть грудня 2008 р. За перше півріччя 2009 р. план з перерахування трансфертів (переданих дотацій) також було виконано на 44,4 % затвердженого розпису на півріччя. До того ж, частка міжбюджетних трансфертів за той самий період збільшилась на 1,5 в.п. і становила 44,3 % затвердженого плану доходів місцевих бюджетів.
4. Обмежена можливість реалізації фінансових потреб місцевого самоврядування у рамках чинного законодавства.
Згідно Бюджетного кодексу України (2001 р.) та Декрету Кабінету Міністрів України „Про місцеві податки і збори” (1993 р.) [18], ініціатива і самостійність органів місцевого самоврядування у мобілізації доходів обмежується правом встановлювати місцеві податки та збори, частка яких не перевищує 1-2 % у доходах місцевих бюджетів.
Зростання частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів, незначна частка доходів та видатків місцевих бюджетів у Зведеному (за досвідом розвинених країн, частки державного та місцевих бюджетів мають бути приблизно врівноваженими), залежність формування та виконання місцевих бюджетів від рішень органів влади потребує внесення змін до чинної нормативно-правової бази. Крім того, у кризовий період зросла необхідність пошуку органами місцевого самоврядування додаткових можливостей забезпечення потрібних обсягів фінансування місцевих бюджетів та виконання усіх статей видатків.
У цьому аспекті певний потенціал містить проект Закону України „Про внесення змін до Бюджетного кодексу України” (№ 2709 від 02 липня 2008 р., подано народними депутатами – членами Комітету з питань бюджету, 21 жовтня 2009 р. закон направлено на доопрацювання в комітет), положення якого сприяють розширенню матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування.
По-перше, відповідно до даного законопроекту має бути звужено перелік надходжень, які враховуються при розрахунку трансфертів, що розширить ресурси органів місцевого самоврядування, які вони можуть спрямовувати на власні потреби.
По-друге, ряд статей надходжень до бюджету має бути перерозподілено на користь органів місцевого самоврядування. Зокрема, якщо зараз обласний бюджет одержує 25 % від податку з доходів громадян, то за проектом ці кошти мали б спрямовуватися до місцевих бюджетів (міст районного значення, селищних і сільських рад). Крім того, закон передбачає, що до місцевих бюджетів також надходитимуть 100 % збору за землю й 100 % податку на нерухоме майно.
По-третє, нова редакція Бюджетного кодексу передбачає прямі відносини з місцевими бюджетами. Завдяки цьому, місцеві бюджети мали б більш оперативно одержувати державні трансферти. Зменшення кількості ланок (обласних та районних адміністрацій), через які мають проходити виділені кошти, не лише збільшить оперативність руху коштів державного бюджету до місцевих, а й зменшить „корупційні втрати”.
Водночас, подібний перерозподіл ресурсів відразу ж актуалізує ряд проблем:
1. Маючи прямий вплив на місцеві бюджети, кожний уряд матиме велику спокусу коригувати бюджетну політику в залежності від політичних уподобань громади. Справедливість формульних розрахунків була поставлена під сумнів ще у 2004 році, коли ухвалення Формули не усунуло загроз „ручного” управління фінансовими потоками.
2. Проект передбачає збільшення часток окремих надходжень від загальнодержавних податків (податку з доходів фізичних осіб, плати за землю, фіксованого податку) у бюджетах місцевого самоврядування – за рахунок зменшення таких часток в районних та обласних бюджетах. Тим самим обласні та районні ради позбавляються коштів на виконання повноважень щодо реалізації спільних інтересів громад. Як правило, найбільш ресурсоємними проектами є транс-територіальні проекти – дороги, водопроводи, електромережі та ін. Передаючи значну частину доходних статей з регіонів до територіальних громад, уряд зменшує ефективність реалізації таких проектів. Очевидно, що місцеві громади не зможуть вирішити завдання такого масштабу. Для подібних проектів необхідна мобілізація ресурсів усього регіону, а також серйозне лобі в центральних органах влади, яке може забезпечити тільки регіональна еліта.
3. Незважаючи на низьку ефективність і високий ступінь корумпованості нинішньої моделі бюджетної системи, влада областей та районів все ж має більш точне та повне уявлення про місцеві пріоритетні напрямки розподілу коштів, ніж уряд, який має аналізувати потреби близько 12,5 тисяч громад. Зокрема, на пріоритетах фінансування освітньої інфраструктури територіальна громада, очевидно, краще розуміється, аніж уряд чи регіональна влада, тоді як фінансування інфраструктурних проектів, які охоплюють декілька районів і мають корелюватися з інтересами регіону, має відбуватись під керівництвом органів влади та самоврядування цього регіону. В даному контексті, перелік статей витрат (особливо щодо індивідуальних проектів) все ж мав би затверджуватися на рівні регіону.
Нова редакція Бюджетного кодексу передбачає активізацію інструментів прогнозування – складання прогнозу бюджету на наступні три бюджетні періоди. З метою підвищення ефективності використання коштів та посилення контролю за їх витрачанням унормовується застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, яке нині не має всеохопного характеру. На порядку денному стоїть також питання ухвалення Податкового кодексу, у якому має бути чітко унормовано перелік, об’єкти, ставки та базу оподаткування місцевих податків і зборів, ліквідовано фіскально незначущі джерела надходження і запроваджено суто місцеві податки – наприклад, податок на нерухомість [13, с.28].
Епізодичні намагання удосконалити нормативно-правову базу щодо збільшення фінансового ресурсу бюджетів місцевого самоврядування можуть дати тільки тимчасовий ефект. Необхідним є покращання ситуації у сфері наповнення місцевих бюджетів і вирішення не тільки поточних завдань розвитку, але й проблем, які виникли у зв’язку з кризовими явищами в економіці.
З метою зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування доцільно вжити такі заходи:
- запровадити податок на нерухомість на наднормові обсяги житлової площі та комерційні будівлі;
- перерозподілити частину надходжень з державного до місцевих бюджетів, зокрема частину податку на прибуток підприємств, частину ресурсних платежів, збір за забруднення навколишнього природного середовища;