2.2 Использования программно-целевых методов управления для решения задач развития и государственной поддержки малого предпринимательства
В современной экономической литературе под программно-целевой деятельностью (управлением) понимается система подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Программа в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы, а также информации об этих действиях. Синтез понятий «программа» и «цель» образует категории «программно-целевая деятельность, «программно-целевые методы», «программно-целевое управление», «целевые программы». Сочетание терминов «программность» и «целенаправленность» позволяет выделить круг программных действий, обладающих направленностью, в совокупность целеориентированных мер. Такие меры образуют целенаправленный программно-целевой комплекс, в котором цель деятельности выходит на первый план, становится, с одной стороны, главным ориентиром, а с другой - связующим звеном всей системы действий.
Программно-целевое управление представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер (действий), проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы, получившие название «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование». Все формы, виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию на программно-целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом. Такая методология наиболее характерна для процессов выработки и реализации управленческих решений, связанных с задачами, не находящими решений в экономике как управляемой системе. [6]
Программно-целевое управление является конкретизацией системного подхода, рассматривающего объект управления как сложную целеустремленные систему, имеющую свои функции, структуру, связи.
Целевая программа по своей сущности должна являться адресным документом, в котором должны быть сбалансированы используемые ресурсы, по исполнителям и срокам завершения. Таким образом, в целевой программе интегрируется полный комплекс научно-исследовательских, социальных, экономических, организационно-хозяйственных, производственно-технических и других мероприятий, направленных на решение одной или нескольких народнохозяйственных задач.
На региональном уровне программно-целевой подход в управлении применяется хотя и в русле его общей методологии, но имеет свои специфические черты. Помимо характерной для региональных программ максимальной нацеленности на решение социальных проблем территории, им в еще большей степени, чем федеральным программам, свойственен поиск возможностей расширения горизонта программ, использование современных методов бюджетирования, использование механизмов государственно-частного партнерства в подготовке и реализации программ. Региональные программы в принципе не могут быть эффективны без увязки с программами развития муниципальных образований, с одной стороны, и соответствующими федеральными программами - с другой. [8]
Уже в настоящее время подобные программы обеспечивают активное воздействие на всю предпринимательскую среду посредством целевых установок и взаимосвязанного использования различных экономических, правовых и иных механизмов. Это позволяет органам государственного управления сосредоточить усилия на достижении приоритетных целей хозяйственного и социального развития региона и сформировать в рамках его хозяйственного комплекса адекватную современной экономике систему институтов рынка, предпринимательства и государственного регулирования. Этот метод позволяет достичь максимальной эффективности привлекаемых ресурсов, гибко учитывать специфику переходных процессов и одновременно - хозяйственные и социальные особенности, а также потенциальные источники развития отдельных типов регионов России. Одним из секторов экономики регионов, регулирование которого на протяжении более чем десяти лет реформ осуществляется на основе комплексных целевых программ, является малое предпринимательство.
Региональные программы поддержки малого бизнеса, несмотря на наличие серьезных финансовых, организационных и правовых проблем, реализуются в настоящее время почти во всех субъектах РФ и разрабатываются на достаточно длительную перспективу. Есть основания полагать, что в ближайшее время эти программы сохранят и усилят свои позиции в экономической политике регионов по отношению к малому бизнесу. Вместе с тем, пока действующие региональные программы поддержки малого бизнеса не обеспечивают ощутимых результатов для его развития и реального позитивного влияния на экономику субъектов РФ в целом. В этих условиях крайне важно уточнить правовой статус этих программ (региональные законы о государственных целевых программах); сформулировать единые требования к их разработке, обеспечить взаимосвязь с общей программой (стратегией) социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочную перспективу.
Необходимо дальнейшее совершенствование методологии разработки названных программ с целью осуществления их не как символических и достаточно обособленных от общей экономической стратегии региона мероприятий, а как программ, «весовых» по формулируемым целям и задачам, разносторонних по содержанию, а также достаточно результативных по своим важнейшим экономическим и социальным показателям. Первоочередной задачей является переход от программ поддержки малого бизнеса к программам его устойчивого, долговременного развития. Механизмы таких «программ развития» должны быть интегрированы в систему управления региональным народнохозяйственным комплексом и подчинены его приоритетам. В первую очередь, это должно реализовываться через взаимное согласование программ и иных мер, ориентированных на поддержку малого бизнеса, с общей стратегией и конкретной программой социально-экономического развития региона на среднесрочную перспективу. Региональная целевая программа поддержки малого предпринимательства должна представлять собой разносторонне мотивированный и четко целеориентированный комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, производственных, информационных и иных мероприятий, взаимоувязанных по ресурсному обеспечению, по исполнителям и срокам, обеспечивающим эффективное использование потенциала малого предпринимательства в решении проблем социально-экономического развития субъекта РФ. [11]
В этой связи построение эффективно действующей системы государственной поддержки малого предпринимательства и реализация ее задач методами программно-целевого управления невозможно вне четко представления о воспроизводственных функциях малого бизнеса (экономических, социальных. фискальных и пр.) и их особенностях в рамках экономики конкретного региона и конкретного этапа ее развития. Таким образом, при разработке рассматриваемых региональных программ важно отталкиваться от воспроизводственных функций малого предпринимательства (формирование рабочих мест и доходов; насыщение и демонополизация рынков; пополнение бюджетов всех уровней; утверждение среднего класса и пр.), характеризующих его наиболее значимые функции в экономике данного субъекта РФ и, следовательно, специфику целей и задач политики его поддержки на региональном уровне.
Важнейшим принципом программного метода управления выступает и его целевой характер, т.е. вменение программным мерам системы эшелонированных во времени целей, объективно отражающих как реально имеющуюся картину экономики региона и сферы малого предпринимательства (на момент подготовки программы), так и приоритеты их развития на весь срок действия программного документа. Применительно к разработке целевых программ поддержки малого бизнеса программно-целевой подход предполагает непосредственную ориентированность мер государственного регулирования на некий конечный результат, имеющий конкретные количественные и качественные параметры. Однако в действующих региональных программах применение целевого метода формализовано; практически не встречаются попытки зафиксировать целевые установки данных программ по количественным и качественным параметрам развития сферы малого предпринимательства исходя не вообще, а именно исходя из общего анализа социально-экономического положения региона и его долговременных изменений.
Эффективное использование программно-целевого метода управления, в том числе, для решения задач развития и государственной поддержки малого предпринимательства, возможно только на основе устойчивости его ресурсного обеспечения. В современной экономике ограничителями развития сферы малого предпринимательства выступают многие виды ресурсов, в том числе, финансовые кадровые, информационные и пр. Содействие в восполнении этих ресурсов и выступает одной из целей всей поддержки малого бизнеса и требует привлечения значительных средств, которые не всегда имеются в наличии на субфедеральном уровне управления. Недостаточность финансирования программ определяется, прежде всего, общей нехваткой средств в бюджетах субъектов РФ, неустойчивостью их доходной базы из-за зависимости от изменений в системе межбюджетного регулирования. Кроме того, постоянно давало о себе знать несовпадение временного горизонта программ (как правило, не менее 2-3 лет) и действовавших горизонтов бюджетного планирования (1 год).