Получается, что не стоит стремиться к абсолютной симметрии в бюджетной сфере, поскольку это недостижимо в принципе. Механизмы горизонтального выравнивания, хотя и далеки о совершенства, все-таки позволяют осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов до законодательно установленных критериев. Другой вопрос, что необходимо исключить влияние на бюджетный процесс субъективных факторов, повысить прозрачность операций, стимулировать субъекты РФ к увеличению доходной базы, повышению эффективности использования бюджетных средств.
Возможности регионов могут быть расширены за счет выявления резервов роста бюджетных доходов. Такие резервы существуют, но часто остаются невостребованными. Речь идет о неналоговых доходах бюджетов, в первую очередь, от региональной собственности (аренды земли, лесного фонда, другого имущества).
Чтобы собственность начала приносить доход, необходимо ее структурировать, разработать порядок администрирования данного источника бюджетных доходов и методы взаимодействия предприятий и организаций с бюджетной системой государства (в части уплаты неналоговых платежей в бюджет). В рамках реформирования системы управления региональной собственностью целесообразно предусмотреть наличие системы учета и мониторинга объемов и реальной стоимости недвижимого имущества.
Последнее предполагает следующее:
– утверждение концепции управления долями участия администрации в приватизированных предприятиях;
– соответствие списка предприятий, долями участия в которых владеет администрация, заявленной концепции;
– оценку эффективности использования активов администрации;
– практику продажи объектов недвижимости, не соответствующих концепции управления долями участия в капитале предприятия;
Все это уже сейчас может быть реализовано на уровне субъекта РФ.
Аккумулирование денежных средств в государственную казну обеспечивается не только комплексом фискальных мер, сколько проведением превентивных мероприятий, направленных на сокращение кредиторской задолженности перед бюджетом. Немаловажную роль здесь играет государственный финансовый контроль, результативность которого во многом зависит от организационной структуры, правовой базы и функционального взаимодействия контролирующих органов. Решение имеющихся в этой области проблем также позволит увеличить доходы бюджетов.
В свою очередь, эффективность применения механизма бюджетного регулирования во многом зависит от используемых в бюджетном процессе методик.
Предлагается методический подход, направленный на совершенствование механизма бюджетного регулирования в РФ. Данный подход предполагает исследование в качестве объекта бюджетного регулирования не отдельно взятого субъекта РФ, а целого федерального округа и состоит из 6 этапов, характеризующимися прямыми и обратными связями. Переход к каждому последующему этапу осуществляется только после реализации предыдущего этапа. В подходе предусмотрена обратная связь, обеспечивающая возврат к предыдущим этапам.
Этап 1 предусматривает рассмотрение Федерального округа в качестве укрупненного субъекта РФ.
Учитывая современные тенденции пространственно-экономической трансформации бюджетное регулирование на Федеральном уровне будет осуществляться не относительно республик, краев, областей, а относительно федеральных округов, образованных в составе Российской Федерации.
Выделены общие социальные и экономические особенности субъектов РФ, образующих один федеральный округ, с целью определения для него механизма бюджетного регулирования.
Поскольку формирование федеральных округов основывалось на социально-экономическом районировании, которое использовалось в советском государстве, демографические и природно-климатические факторы учитывались изначально. Также рассматривалась взаимосвязь показателей отдаленности от центра и развития территории с учетом фактора транспортной связи. В то же время бюджетные особенности территории не исследовались и в расчет не принимались.
Устойчивость бюджета можно представить четырьмя типами его состояния:
1) абсолютно устойчивым;
2) нормальным;
3) неустойчивым;
4) кризисным.
Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если минимальных расходов меньше значения собственных доходов бюджета.
Нормальное состояние бюджета характеризуется равными значениями минимальных расходов и собственных доходов бюджета.
Неустойчивое состояние бюджета характеризуется тем, что для покрытия минимальных расходов дополнительно к собственным доходам бюджета привлекаются средства федерального бюджета и другие финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств, внебюджетные средства и т.д.).
Кризисное состояние бюджета возможно при условии, если абсолютное значение минимальных расходов больше значения консолидированных доходов бюджета.
Под минимальными бюджетными расходами понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Собственные доходы бюджета не учитывают средства, предоставляемые из федерального бюджета в качестве межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций.
По каждому субъекту РФ, входящему в федеральный округ, анализируется устойчивость финансовой системы региона и способность экономики региона к дальнейшему развитию.
Для целей данного анализа предлагается след. Система показателей:
– объем ВРП в текущих ценах на душу населения;
– темп роста ВРП, в% к соответствующему периоду прошлого года;
– дефицит регионального бюджета, в% к ВРП;
– доходная часть регионального бюджета (фактическое исполнение), в % к ВРП;
– расходная часть регионального бюджета, в% к ВРП;
– объем государственного долга субъекта РФ, в% к ВРП;
– средства регионального бюджета, в% к общему объему инвестиций в отчетном периоде;
– соотношение собственных и совокупных доходов регионального бюджета (коэффициент автономии);
– обеспеченность минимальных расходов консолидированными доходами бюджета (коэффициент бюджетного покрытия);
– уровень бюджетной задолженности от общей суммы расходов бюджета (коэффициент бюджетной задолженности);
– объем бюджетных доходов в расчете на душу населения (коэффициент бюджетной результативности региона);
– объем бюджетных расходов на 1 жителя региона (коэффициент бюджетной обеспеченности населения).
Отметим, что в расчетах используется среднегодовая численность населения региона.
Для более тщательного анализа бюджета можно воспользоваться методикой оценки финансового положения и качества управления финансами, разработанной министерством финансов РФ для распределения средств федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Этап 2 предусматривает выбор экономического критерия, на основании которого будет производиться оценка эффективности бюджетного регулирования.
В качестве такого критерия выбирается показатель достаточности бюджетных доходов, либо показатель бездефицитности бюджета.
Под достаточностью бюджетных доходов понимается соотношение объема доходов, заложенных в бюджет на очередной финансовый год, и планируемой величины расходов, необходимой для реализации бюджетных полномочий на соответствующей территории в очередном финансовом году. Показатель бездефицитности бюджета характеризует плановый уровень бюджетного дефицита и определяется как отношение объема дефицита бюджета к общей сумме бюджетных расходов на очередной финансовый год.
Поскольку государственных стандартов стоимости предоставления бюджетных услуг не существует, необходимый объем бюджетных средств может быть рассчитан на основании стандартов, принятых на региональном уровне.
Указанные показатели являются взаимоисключающими, поэтому оптимизация структуры бюджета может производиться только по одному из них.
Этап 3 – анализ действующих методов бюджетного регулирования – подразумевает исследование влияния отдельных методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджета.
Аналогично первому этапу, сначала анализ проводится в разрезе субъектов РФ, далее выделяются особенности применения отдельных способов, приемов и форм бюджетного регулирования для федерального округа.
Решение проблем бюджетного регулирования, в первую очередь, должно быть связано с поиском и привлечением в бюджетный процесс резервов бюджетных доходов.
этап 4 имеет своей целью определение резервов роста бюджетных доходов и объективную оценку возможности мобилизовать эти резервы в бюджет.
Рост налоговых доходов возможен в следующих случаях:
– изменения налогового законодательства в части закрепления отдельных налогов за субъектами РФ в полном объеме либо в виде фиксированного процента отчислений в региональный бюджет;
– повышения поступлений налоговых доходов в бюджет в результате эффективного проведения на региональном уровне мер бюджетно – налогового администрирования.
Рост неналоговых доходов может быть обеспечен качественным учетом региональной собственности, ее мониторингом и эффективным бюджетным администрированием.
На объем межбюджетных трансфертов также может повлиять информация, которая используется при расчете их величины.
Как показывает практика, в последние годы значительно повысилась оперативность законодательных процедур. Поэтому все перечисленные резервы могут быть успешно мобилизованы в бюджет.
Этап5 предусматривает построение универсальной модели оптимизации структуры бюджета.
Универсальность модели заключается в том, что, во-первых, в качестве неизвестной величины мы можем выбрать любую составляющую, во-вторых, каждая такая составляющая с учетом поставленной задачи может быть дополнительно детализирована.