Таким образом, субъектам РФ при формировании проектов бюджетов на 2005 г. предстоит сделать выбор между различными вариантами переход;) к новой системе межбюджетных отношений. Такими вариантами являются;
1) «консервативный»; сохранение на 2005 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;
2) «ограниченно-реформаторский»: введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;
3) «умеренно-реформаторский»; создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельных элементов(принципов)их традиционного регулирования:
4) «реформаторский»: переход к новой системе межбюджетных отношений.
Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки (таблица 2).
К «консервативному» и «ограниченно-реформаторскому» варианту могут прибегнуть все без исключения субъекты Федерации.
Их преимуществом является возможность концентрации усилий органов государственной власти субъектов РФ на более тщательной подготовке и проведении реформы местного самоуправления, являющейся необходимой предпосылкой для перехода к новой системе межбюджетных отношений, а также на разработке и принятии и весьма сжатые сроки (до 1 января 2005 г.1 нормативных актов, регулирующих осуществление их новых полномочий (прежде всего, в области социальной зашиты населения и регулировании заработной платы в бюджетной сфере). Ошибки в проведении этих фундаментальных реформ не позволят реализовать преимущества новой системы межбюджетных отношений, а в крайних случаях — даже дискредитируют ее.[14] В то же время субъект федерации, избравший «консервативный» вариант, будет поставлен перед необходимостью проведения при формировании бюджета на 2006 г. радикальной реформы межбюджетных отношений с достаточно высокими рисками принятия неверных решений и, следовательно, затягивания переходного периода. При этом преимущества данного варианта могут быть реализованы только в случае активного формирования в 2004—первой половине 2005 г. субъектом федерации нормативно-правовой базы для осуществления своих полномочий и отмены «необеспеченных мандатов». В противном случае уже к середине 2005 г. органы государственной власти субъекта РФ окажутся перед необходимостью проведения реформы межбюджетных отношений в условиях неопределенности разграничения полномочий между региональными и местными органами власти.
Таблица3.1
Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации
Вариант | Преимущества | Недостатки | Ограничивающие условия |
«Консервативный» | Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов | Необходимость «одномомент- ного» переходи к новой системе межбюджетных отношений в 2006 г. с высокими рисками принятия ошибочных решений | Отсутствуют |
| «Ограниченно- реформаторский» | Возможность более деталь- ной проработки сопутствующих вопросов при одновременной отладке тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений | Риски «несовместимости» элементов различных систем межбюджетных отношений и ограниченность возможностей использования опыта 2005 г. при переходе в 2006 г. к новой системе межбюджетных отношений | |
| «Умеренно- реформаторский» | Возможность контролируемого проведения комплексной реформы бюджетной системы при ее корректировке в 2005 г. | Необходимость разработки и принятия в 2005 г. большого числа нормативных актоп | Наличие муннциияльных образований (.местных бюджетов» на уровне посе-лений или развитии системы формирования и исполнения смет на уровне населенных пунктов (их групп) |
«Реформаторский» | Наличие (создание) муниципальных образований (местных бюджетов) двух уровней (поселении и районов» |
Лавров А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ.//Финансы №9, 2004г., с. 7
В рамках «ограниченно-реформаторского» варианта субъект Федерации может на практике проверить действие тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений, облегчив переход к ней с 2006 г.
При реализации данного варианта особое внимание следует уделить взаимной совместимости этих элементов. сосредоточив внимание на решении одной из следующих проблем: I) «вертикальное» выравнивание:
2) «горизонтальное» выравнивание; 3) предоставление субвенций из регионального фонда компенсаций.
В первом случае следует провести оценку расходных обязательств региональных и местных (на данном этапе — без разбивки на поселенческие и районные) бюджеты и затем рассчитать экономически целесообразный объем доходов, передаваемых местным бюджетам по единым нормативам отчислений.
Во втором случае необходимо провести на доступных данных расчеты бюджетной обеспеченности существующих муниципальных образований (прежде всего, с отработкой методов расчета индексов бюджетных расходов) с максимально возможным их использованием при распределении дотаций на 2005 г.
В третьем случае основной задачей является отработка методов расчета субвенций на обеспечение учебного процесса и/или на выплату адресных жилищных субсидий населению. Главным требованием к этим методам является отход от использования фактических расходов (в том числе, данных о бюджетной сети). Субвенции на учебный процесс должны рассчитываться на одного учащегося с введением при необходимости корректирующих коэффициентов удорожания бюджетных услуг или дисперсности расселения. Для расчета субвенций на выплату адресных жилищных субсидий решающее значение имеет формула расчета числа лиц, имеющих право на субсидии при различных вариантах нормативов оплаты жилищно-коммунальных услуг. Только при таких подходах для муниципальных образований будут созданы стимулы по наиболее эффективной организации школьного образования (в том числе, оптимизации сел; школ) или предоставления коммунальных услуг.
Для реализации «умеренно-реформаторского» варианта и субъекте Федерации должны существовать муниципальные образования (местные бюджеты) на уровне поселений или. как минимум, традиции и технологии формирования и исполнения смет населенных пунктов. В этом случае первые две из указанных в предыдущем варианте проблем могут быть решены одновременно для местных бюджетов двух уровней (сметы поселений на этапе планирования должны рассматриваться и качестве аналога бюджетов поселений). Вместе с отработкой методов расчета субвенций фонда компенсаций такой подход создает основы новой системы межбюджетных отношений. При этом применение отдельных наиболее сложных ее элементов (замена дотаций подушевыми нормативами, делегирование полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, режим «отрицательных трансфертов") может быть отложено на следующий этап реформы.
Если в субъекте Федерации уже существуют муниципальные образования двух типов или они будут созданы в 2004 г., существует возможность полного введении обязательных и выборочного введения дополнительных элементов новой системы межбюджетных отношений уже с 2005 г.[15]
Действующее федеральное законодательство не содержит каких-либо ограничений или требований к темпам перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ. оставляя выбор стратегии переходного периода на усмотрение каждого региона
.
Заключение
В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России — резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.