Действие названного федерального закона целесообразно распространить на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (в оговоренных этим федеральным законом случаях), органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, организации и общественные объединения, вступающие в правоотношения, связанные со статусом и защитой государственной границы. Этот федеральный закон в определенных им случаях должен будет регулировать также отношения с участием иностранных государств, их органов и должностных лиц.
Конечной целью принятия указанного федерального закона следует признать качественное повышение уровня защиты национальных интересов на государственной границе и в пограничном пространстве России в целом.
Необходимо найти баланс между контактной и барьерной функциями границ и разрешить противоречие между развитием приграничного сотрудничества и обеспечением безопасности, борьбой с трансграничной преступностью.
В этой связи опыт европейских государств представляет определенную ценность для России, особенно тех, которым удалось сбалансировать контактную и барьерную функции, создать эффективную систему безопасности, продемонстрировав при этом успехи в развитии приграничного сотрудничества. Но следует учитывать, что в силу многих причин автоматическое копирование зарубежного опыта способно нанести вред и затормозить сотрудничество.
Вышеназванный федеральный закон призван стать ядром нового правового поля, обеспечивающего реализацию пограничной политики, адекватное реагирование правовыми средствами на угрозы и вызовы национальной безопасности государства в пограничной сфере, в первую очередь, со стороны международного терроризма и трансграничной преступности, способствовать развитию связей России с государствами ближнего и дальнего зарубежья.
Данный федеральный закон должен быть положен в основу системы пограничной деятельности в России. Каждый субъект пограничной политики должен четко представлять, какие мероприятия ему предстоит осуществлять для защиты прав и законных интересов России на государственной границе.
Федеральный закон в силу требований статей 71 (пункт "н") и 106 (пункт "д") Конституции должен именоваться "О статусе и защите государственной границы".
С учетом неукоснительного следования положениям упомянутых конституционных предписаний должна быть выстроена и структура законопроекта. В частности, самостоятельным разделом подлежат урегулированию вопросы, связанные со статусом государственной границы. В свою очередь, также отдельным разделом должны опосредствоваться и вопросы защиты государственной границы.
Определение статуса государственной границы надлежит давать, исходя из того, что его обусловливают правила установления, обозначения и режима государственной границы.
Содержание понятия "статус государственной границы" предлагается сформулировать как правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом территории Российской Федерации, а также предусмотренными федеральным законом правилами установления, обозначения, режима и защиты государственной границы.
Понятие "охрана государственной границы" из федерального закона о статусе и защите государственной границы должно быть безусловно исключено.
Что же касается термина "защита государственной границы", то представляется, что под ним необходимо понимать деятельность государственных органов, направленную на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы. Защита государственной границы должна осуществляться путем принятия политических, организационно-правовых, экономических, разведывательных, контрразведывательных, оборонных, оперативно-розыскных, а также других мер, предпринимаемых с целью недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы.
Представляется важным обеспечить правовое регулирование вопросов вооруженной защиты государственной границы. Однако на сегодняшний день в федеральном законодательстве этот термин не раскрывается.
Следует законодательно закрепить, что вооруженную защиту государственной границы осуществляют Вооруженные Силы Российской Федерации. К выполнению отдельных задач вооруженной защиты государственной границы могут также привлекаться другие войска, воинские формирования и органы (См.: Федеральный закон "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ. Ст. 1, пункте. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.) всеми находящимися в их распоряжении средствами в соответствии со статьей 51 Устава ООН (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. - М., 1956. С. 14 - 47.) в порядке осуществления неотъемлемого права России на индивидуальную или коллективную самооборону.
Значительные изменения должны коснуться вопросов режима государственной границы.
Необходимо подчеркнуть, что режим государственной границы устанавливается именно в целях обеспечения соблюдения статуса государственной границы.
В режим государственной границы следует включать правила содержания государственной границы, ее пересечения, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением первых двух видов правил. На первый взгляд, сопоставление этого положения с нормами части первой статьи 7 действующего Закона о границе приводит к выводу о сокращении количества правил, образующих в своей совокупности режим государственной границы. Однако в действительности это не так. Все дело в том, что анализ части первой статьи 7 действующего Закона о границе позволяет заключить, что данное положение является неточным. В частности, правила перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных, правила пропуска через нее лиц и транспортных средств, а также ведения на государственной границе хозяйственной деятельности, связанной с ее пересечением, полностью охватываются содержанием правил пересечения государственной границе.
В законопроекте целесообразно предусмотреть, что конкретное содержание правил режима государственной границы определяется Правительством Российской Федерации по представлению ФСБ России с учетом требований федеральных законов и международных договоров Российской Федерации.
Предложенные изменения в правовом регулировании режима государственной границы призваны обеспечить большую оперативность и адекватность реагирования федеральных органов государственной власти на динамично меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы. Тем самым должно достигаться оптимальное соотношение между публичным и частными интересами в деле защиты государственной границы.
Учитывая то обстоятельство, что контроль пересечения государственной границы имеет первостепенное значение в деле обеспечения соблюдения статуса государственной границы, в законопроекте этому вопросу должно быть уделено существенное внимание. Представляется целесообразным закрепить принцип выборочности пограничного контроля. При осуществлении пограничного контроля пограничные органы должны быть в законодательном порядке уполномочены ограничиваться проведением только тех мероприятий, которые достаточны для обеспечения соблюдения законодательства о статусе и защите государственной границы.
Подобный подход продиктован, в частности, необходимостью реализации поручений Президента и Правительства Российской Федерации, решений Совета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной комиссии об упрощении процедур пограничного контроля российских судов, ведущих промысел водных биологических ресурсов, связанный с пересечением государственной границы, а также - в более широком плане - признании приоритетным направлением совершенствования организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров создание максимально благоприятных условий для пересечения границы.
Статья 55 Конституции, так же как и ряд международно-правовых актов, определяет общие принципы установления возможных ограничений прав и свобод, обязательные для законодателя. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г (Бюллетень международных договоров. 2001. N 3. С. 3-44.) допускает вмешательство государства в частную жизнь в интересах безопасности в демократическом обществе лишь тогда, когда это предусмотрено законом (статья 8). Раскрывая названные понятия, Европейский Суд по правам человека констатировал, что наблюдение за частной жизнью допустимо, только если существуют процедуры, гарантирующие соответствие мер наблюдения установленным законом условиям (Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. - М.: Норма, 2000. С. 168-186.).
С учетом изложенного следует детально изложить в законодательстве о пограничной деятельности содержание пограничного контроля и его формы. По нашему мнению, к числу форм пограничного контроля необходимо отнести следующие: проверка документов и сведений, устный опрос, получение пояснений, наблюдение, досмотр транспортных средств и грузов, личный досмотр и осмотр помещений и территорий.
В ходе совершенствования правовых основ пограничной деятельности необходимо адекватно учесть решения Совета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной комиссии о необходимости сокращения количества государственных контрольных органов, действующих в пунктах пропуска через государственную границу, удаления из пунктов пропуска организаций, деятельность которых не связана с осуществлением контрольных функций и с обеспечением функционирования пунктов пропуска.
Представляется, что в пунктах пропуска через государственную границу должен проводиться исключительно пограничный, а в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, также таможенный контроль.