Из изложенного следует, что совершенствование правовых основ пограничной деятельности и обеспечение развития пограничной службы в свете принципов правового государства возможно исключительно на основе обеспечения справедливого баланса публичных и частных интересов, в частности, согласования принципа свободы передвижения с необходимостью защиты национальной безопасности, включая пограничную безопасность.
Статьей 2 Конституции закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. С учетом изложенного выше данное конституционное положение следует также назвать основным, по сути, направлением совершенствования правовых основ пограничной деятельности и стратегического развития пограничной службы.
В соответствии со статьей 4 (часть 1) Конституции суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Данная конституционная норма самым непосредственным образом затрагивает пограничную деятельность, поскольку на основании статьи 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон о границе) (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.) пространственный предел действия государственного суверенитета России определяется именно ее государственной границей.
В силу статьи 4 (часть 2) Конституции она наряду с федеральными законами имеет верховенство на всей территории России. Принцип верховенства Конституции по отношению к пограничной деятельности обусловливает необходимость строгого следования смыслу и содержанию конституционных положений.
Данный конституционный принцип подтверждается в части первой статьи 4 Закона о границе, где признается, что законодательство о государственной границе основывается на Конституции.
Существенное значение для пограничной деятельности имеет норма статьи 27 (часть 2) Конституции, согласно которой каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Россию.
Значительна роль в пограничной деятельности и положений статьи 55 (часть 3) Конституции, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В отношении пограничной деятельности эта норма Конституции определяет, что при наделении пограничных органов определенного рода полномочиями федеральный законодатель обязан соблюдать требования, в силу которых ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм (Подобные разъяснения содержит, в частности, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 года N 14-П// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3214.
7 К таким выводам пришел Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 5 ноября 2003 г. N 348-О и N 349-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 1.).
Исходя из смысла статьи 55 (часть 3) Конституции, на основании общих принципов права введение ответственности за правонарушения в сфере пограничной деятельности и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния (К таким выводам пришел Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 5 ноября 2003 г. N 348-О и N 349-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 1.).
С этих позиций и необходимо рассматривать возможность и правомерность ограничения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при осуществлении пограничной деятельности.
Непосредственным образом основывается пограничная деятельность и на положениях статьи 71 (пункты "м" и "н") Конституции, согласно которым безопасность, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России, отнесены к вопросам исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, Конституцией закрепляется принцип единства правового регулирования названых вопросов на всей территории России.
В силу статьи 76 (часть 1) Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
В то же время важно учесть, что регулирование режима пограничных зон Конституция рассматривает в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1).
В силу статьи 76 (часть 2) Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 108 (часть 1) Конституции федеральные конституционные законы принимаются исключительно по предусмотренным ею вопросам. Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень (Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л. А. М.: Издательство БЕК, 1996.). Пограничная деятельность в этом перечне отсутствует. Вместе с тем отдельные вопросы пограничной деятельности нашли свое отражение в федеральных конституционных законах.
К примеру, в силу статьи 20 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.) Правительство Российской Федерации осуществляет меры по охране государственной границы. Согласно части первой статьи 17 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.) для обеспечения режима чрезвычайного положения в целях охраны государственной границы привлекаются пограничные органы федеральной службы безопасности.
Отсюда следует, что в число нормативных правовых актов, составляющих правовую основу пограничной деятельности, входят также федеральные конституционные законы.
Вместе с тем согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 9 января 1998 г.
N 1-П(Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2.), приведенные выше конституционные нормы никоим образом не исключают возможности принятия по вопросам определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Такой вывод вытекает из системного анализа статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции.
Однако определяющее значение в правовом регулировании пограничной деятельности в России должны иметь федеральные законы.
В соответствии со статьей 78 (часть 1) Конституции федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Как отмечается в доктрине государственного права, данное конституционное положение раскрывает механизм взаимосвязей в системе федеральных органов исполнительной власти (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3214.).
Приведенные конституционные нормы применительно к пограничной деятельности непосредственно предполагают трансформацию всех пограничных органов федеральной службы безопасности, созданных ранее по экстерриториальному принципу, в территориальные органы ФСБ России.
На основании статьи 78 (часть 4) Конституции осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивают в соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
Координационным органом, обеспечивающим целенаправленную совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики Российской Федерации, является Государственная пограничная комиссия, образованная Указом Президента Российской Федерации 28 мая 2003 г. N 581 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2144.).
В соответствии со статьей 79 Конституции Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами.
Приведенное конституционное положение также имеет значительный потенциал развития пограничной деятельности.
В частности, согласно части первой статьи 4 Устава Содружества Независимых Государств (Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. "Содружество". 1993. N 1.), к сферам совместной деятельности государств-участников, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие органы, относится сотрудничество в области охраны внешних границ государств-участников СНГ.