Тем не менее вследствие специфики политической культуры Японии, в основе которой лежит поиск компромисса интересов различных слоев и групп, потребовалось без малого десять лет для того, чтобы осуществление такой реформы оказалось возможным: только в 1989 г. в стране был введен японский вариант налога на добавленную стоимость — потребительский налог.
В принципе введение общенационального косвенного налога ознаменовало переход Японии к более зрелой и более приспособленной к решению все усложняющегося комплекса экономических и социальных задач системе налогообложения, системе, обеспечивающей большую стабильность государственных доходов. Таким образом, Япония столкнулась с вызовом, брошенным временем, и на этот вызов был дан ответ в виде новой налоговой реформы. Попробуем установить, насколько адекватным является этот ответ.
õ Во-первых, следует принять во внимание изменение в общеэкономической ситуации. Структурная перестройка и внедрение энергосберегающих технологий позволили быстро преодолеть последствия второго «нефтяного шока» и обеспечить поступательное движение экономики, прерванное только краткосрочной рецессией удорожания иены в 1986 г., что естественным образом увеличивало объем налоговых поступлений и ослабляло остроту проблемы оздоровления государственных финансов.
õ Во-вторых, имевший место в это время чрезвычайно резкий спекулятивный рост цен на землю и акции привел к заметному увеличению разрыва в доходах различных слоев населения, вызванного нарушениями принципов «вертикальной и горизонтальной справедливости» налоговой системы. В связи с этим общественное мнение на первый план выдвигало требование реформы для исправления системы в целом.
Правительство не могло ввести новый общенациональный косвенный налог без изменения всей налоговой системы. Главная проблема при этом состояла в оценке радикальности реформы. Ряд известных экономистов предлагал ввести полномасштабный налог на добавленную стоимость в размере 20—25%, освободив от обложения им ряд товаров первой необходимости. А взамен сократить наполовину общенациональный и местный подоходные налоги при одновременном сглаживании шкалы их пропорциональности. Представленные ими расчеты показывали, что при таком качественном изменении налоговой системы налоговое бремя не утяжелялось, но обеспечивалось решение проблемы расширения базы обложения и стабильности государственных доходов.
Тогдашний премьер-министр Н. Такэсита в принципе поддержал эту концепцию, но его политического влияния не хватило для «проталкивания» ее через политический механизм страны. Реформа была проведена, но в значительно урезанном виде, и за введение новой налоговой системы пришлось заплатить абсолютным снижением налогового бремени.
Важнейшими слагаемыми налоговой реформы были:
— сокращение общенационального и местного подоходного налогов на физических лиц за счет снижения прогрессивности налоговых ставок и увеличения набора и величины налоговых изъятий и скидок;
— снижение ставок на доход физических лиц;
— сокращение налога на доход от наследования и дарения;
— отмена или снижение ставок ряда косвенных налогов;
— отмена или снижение налоговых преференций в отношении процентного и дивидендного доходов, дохода от прироста капитала в связи с продажей акций, дохода от операций с ценными бумагами и т.д.;
— введение всеобъемлющего косвенного налога — потребительского налога.
Итак, реформа, с одной стороны, отличалась достаточно комплексным характером, а с другой — имела своим результатом существенное снижение налогового бремени. Принципиальная цель реформы заключалась в решении двух основных задач: а) исправлении несправедливостей, заложенных в действующей налоговой системе, и б) обеспечении стабильности налоговых поступлений. Важнейшей предпосылкой для этого должно было стать расширение базы налогообложения. Что касается первой задачи, то для Японии она сводилась преимущественно к коррекции недостатков в области «горизонтальной справедливости» налогообложения, так как послевоенная японская налоговая система в достаточной степени обеспечивает «вертикальную справедливость» (в ущерб равномерному распределению бремени среди лиц с одинаковыми доходами). В данном смысле снижение налоговых ставок с одновременным сокращением их числа, а также введение широкомасштабного косвенного налога должны были сыграть весьма позитивную роль в установлении равенства в налогообложении между занятыми по найму и другими категориями налогоплательщиков (но только при условии расширения базы налогообложения, ибо в противном случае ущерб наносится «вертикальной справедливости»).
Именно это и произошло в Японии. Сделанные в уступку политическому давлению многочисленные налоговые изъятия, скидки и льготы имели своим следствием сокращение налоговой базы как подоходного, так и потребительского налогов. Сохранились и многие льготы в отношении налогообложения инвестиционных доходов (сбережения в форме страхования жизни, дисконтных банковских облигаций, трастовых операций и т.п.). Не способствовала «равенству всех перед налогом» и принятая система сбора потребительского налога: налоговыми агентами фактически становились продавцы, которые должны были перечислять собранные налоги в бюджет один-два раза в год, что по сути означало получение ими беспроцентного кредита сроком на несколько месяцев38. Кроме того, используемая в Японии система исчисления потребительского налога на основе балансовых счетов, хотя и упрощает расчеты и оставляет меньше лазеек для сокрытия доходов, при наличии различных льгот предоставляет немалые возможности для уклонения от налогов, а также делает невозможным применение метода налоговых отсрочек. Вряд ли можно считать политически оправданным принятие «открытой» формы потребительского налога, когда цены товаров указываются в чистом виде без налога, который взимается лишь при его покупке: опыт Западной Европы однозначно свидетельствует в пользу предпочтительности «закрытой» формы налога на добавленную стоимость. Сказанное в полном объеме относится и к проблеме стабилизации налоговых поступлений, так как чрезвычайно низкий уровень нового налога — 3% — заведомо не мог обеспечить ее решение. На протяжении первой половины 90-х годов совокупные налоговые поступления после реформы практически не изменились и, достигнув пика в 1990 фин.г. (98,3 трлн. иен), затем не только не возрастали, но, напротив, показали явную тенденцию к сокращению: 1992 фин.г. — 91,9 трлн., 1993 г. — 90,7 трлн., 1994 г. — 86,5 трлн. иен (соответственно облегчалось и налоговое бремя нации: 1990 фин.г. — 27,8%, в последующие годы — 27,3, 24,9, 24,3, 23,2%), тогда как общее состояние государственных финансов продолжало оставаться весьма напряженным (обозначился дефицит государственной пенсионной системы).
Уже в 1993 г. Япония встала перед серьезной проблемой: с одной стороны, выявилась необходимость стимулирования конъюнктуры и, следовательно, дальнейшего облегчения налогового бремени, а с другой — стала очевидной неизбежность повышения потребительского налога для пополнения бюджетных доходов. Реформа 1994 г. представляла собой попытку решения этой задачи. Было решено, что с 1997 фин.г. потребительский налог будет повышен до 5% с одновременной отменой налоговых преференций по нему для малого бизнеса, а в качестве компенсации и для стимулирования конъюнктуры был принят пакет мер в виде снижения прямых налогов, составившего за предшествовавшие три года 16,5 трлн. иен (по 3,5 трлн. иен в год за счет дальнейшего сглаживания структуры ставок и повышения необлагаемого минимума и снижения подоходных налогов на 5,5 трлн. иен в 1994 г. и по 2 трлн. иен в 1995—1996 фин. гг.). Надо сказать, что этот пакет мер оказался вполне эффективным с точки зрения оживления экономики. Динамика реальных темпов роста ВВП Японии показала явную тенденцию к повышению: 1993 фин.г. — 0,2%, 1994 фин.г. — 0,5, 1995 фин.г. — 1,2, 1996 фин.г. — 2,5%. Увеличились и налоговые поступления (1995 фин.г. — 88,0 трлн., 1996 фин.г. — 89,0 трлн.иен), причем практически без утяжеления налогового бремени (соответственно 23,2 и 23,3%). Однако, поскольку последствия «экономики мыльного пузыря» не были полностью преодолены, а оживление конъюнктуры оставалась очень вялым, многие экономисты, в том числе и ведущие члены Комиссии по налогообложению, настоятельно рекомендовали правительству воздержаться от повышения потребительского налога в 1997 г., перенести его на более поздний срок, когда экономическая ситуация полностью стабилизируется. Однако давление министерства финансов оказалось более сильным, и японский НДС был повышен с начала финансового года, что оказало негативное влияние на динамику потребительских расходов и на общеэкономическую конъюнктуру.
Хотя удельный вес потребительского налога в совокупных налоговых поступлениях увеличился весьма заметно — с 17,7% в 1988 фин.г. до 26,1% в 1997 фин.г, — принципиального изменения в их структуре не произошло: доля прямых налогов остается чрезвычайно высокой — 1988 г. — 74,2%, 1989, 1990 и 1991 гг. — 79,3%, 1992 г. — 79,9%. Связано это в первую очередь с тем, что в рамках налоговой реформы в 1991 г. был введен новый налог — поземельный, ввиду чего удельный вес налогов на собственность увеличился с 13,1% в 1992 фин.г. до 18,6% в 1996 фин.г.
Потрясение мировых финансовых рынков осенью 1997 г. имело следствием, в частности, резкое падение курса иены, котировок японских ценных бумаг, а также банкротство ряда банков и финансовых компаний и сделало неизбежным изменение в правительственном курсе на реформу всей системы государственных финансов. Реформа была отложена, правительство в рамках дополнительного бюджета приняло пакет чрезвычайных мер, направленных на восстановление динамики хозяйственной конъюнктуры, главным образом посредством заметного сокращения налогового бремени. Так, налог на корпорации должен быть сокращен на 3% (до 34,5%) при одновременном снижении индивидуальных налогов на 2 трлн.иен. Реализация пакета срочных мер означает общее снижение налогового бремени на 3 трлн.иен. Примечательно, что финансовое покрытие сокращения налоговых поступлений приходится осуществлять за счет эмиссии государственных долговых обязательств, что означает возвращение к практике дефицитного финансирования, отказ от которого декларировался в качестве первоочередной задачи на протяжении всех 90-х годов.