Целесообразность использования заимствований для формирования дополнительных финансовых ресурсов органов публичной власти и покрытия бюджетного дефицита определяется значительно меньшими негативными последствиями для общественных финансов и денежного обращения страны по сравнению с монетарными приемами (например, эмиссия денег) балансирования правительственных доходов и расходов. Минимизация ущерба достигается на основе перемещения спроса от физических и юридических лиц к властным структурам без увеличения совокупного спроса и количества денег в обращении.
Возможность существования государственного кредита, а как следствие и государственного долга, вытекает из особенностей формирования и времени использования доходов, получаемых гражданами и организациями. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства, прежде всего в связи с неравномерным получением доходов по найму (особенно в отраслях с сезонным характером производства), выплатой гонораров, премий, отпускных, получением наследства и тому подобных. Население может сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопить деньги для покупки товаров длительного пользования с высокой ценой приобретения. Вынужденные сбережения образуются у населения и в связи с такими отрицательными явлениями, как разбалансированность экономики и товарный дефицит.
Аналогичные тенденции имеют место и в движении денежных средств организаций. Большие временные колебания в получении выручки от реализации продукции (работ, услуг) могут иметь место в связи с длительностью производственного цикла или сезонного производства. Временно свободные финансовые ресурсы могут образоваться у юридических лиц в силу неравномерности осуществления крупных капитальных вложений в производство или социальную сферу. Временно свободными могут быть резервные фонды организаций. С ростом эффективности общественного производства будут увеличиваться возможности привлечения средств хозяйствующих субъектов в сферу государственного кредита.
Возможность функционирования государственных кредитных отношений существенно подкрепляется постоянным наличием значительных свободных капиталов на международных финансовых рынках.
Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующим долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока – и на получение обратно предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.
Государство устанавливает нарицательную стоимость (номинальную цену) облигации. Она обозначается на ценной бумаге и выражает собой денежную сумму, которая, выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на которую начисляются проценты. Процентный доход, установленный к номиналу облигации, выражает номинальную доходность займа.
Однако реальная доходность облигации для ее держателя может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовой цене, которая отклоняется от нарицательной стоимости. Это отклонение называется курсовой разницей и зависит от целого ряда факторов. К их числу, в частности, относятся величина номинального процента, уровень ставки рефинансирования, время покупки облигации, степень насыщенности фондового рынка государственными и муниципальными бумагами, степень доверия населения правительству.
В условиях централизованных методов управления экономикой и отсутствия фондового рынка орган публичной власти реализует облигации по официальной курсовой цене. На ее величину оказывает влияние только часть перечисленных выше факторов, да и то в сторону ее повышения. Реальная курсовая цена облигаций и их привлекательность для займодателей могут быть выяснены только при свободном обращении государственных и муниципальных бумаг на финансовом рынке. Значительное отклонение курса облигаций займов от нарицательной стоимости свидетельствует о серьезных недостатках в долговой политике государства и необходимости ее срочной корректировки. Свободная котировка облигаций публичных займов на рынке является механизмом учета всех факторов, отражающихся на курсовой цене доходных бумаг [12].
Для кредитов, привлекаемых органами публичной власти, характерно то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой государственных и муниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов федерального правительства, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди государственных и коммерческих банков, международных финансовых организаций, правительств иностранных государств.
Государственные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию дополнительных (наряду с бюджетными) финансовых средств, которые органы власти используют для удовлетворения общественных потребностей. Именно это – получение дополнительных средств – является целью проведения государственных заимствований. Поэтому государственные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых у государства-заемщика формируются дополнительные финансовые ресурсы.
Необходимо добавить, что в результате привлечения займов и кредитов у государства возникают долговые обязательства. Этот факт отрицать нельзя, но очевидным является и то, что государство делает заимствования не для того, чтобы наращивать свой долг, а для получения дополнительных финансовых средств. Формирование же и увеличение государственного долга является неприятным, но неизбежным следствием достижения первоначальной цели – получения дополнительных источников финансирования общественных потребностей.
Хотелось бы отметить, что государственный долг можно классифицировать по ряду признаков. Обычно в качестве таковых используют следующие: экономический признак (набор слагаемых компонентов), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак [10].
В зависимости от слагаемых компонентов государственный долг бывает капитальным, основным и текущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг – это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
Согласно существующим уровням власти (классификация по типу заемщика) государственный долг делится на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской федерации и муниципальный долг.
Государственный долг может существовать в следующих формах: кредитные соглашения и договора; государственные и муниципальные займы; договора и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий; соглашения и договора о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.
По срокам долговые обязательства подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации тридцатью годами (согласно статьям 98, 99 Бюджетного кодекса РФ), а для муниципальных образований – десятью (статья 100 Бюджетного кодекса РФ).
В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внутренним и внешним. В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса РФ [9] в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены иностранной валюте; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.