Федеральный закон № 173-ФЗ определяет три цели введения валютных ограничений, которые корреспондируют как цели принятия Федерального закона в целом (см. преамбулу), так и принципам валютного регулирования и валютного контроля (ст. З)1. Постепенный отказ от валютных ограничений обусловлен кардинальным изменением самого принципа правового регулирования валютных операций между резидентами и нерезидентами — вместо принципа «запрещено все, что не разрешено», характерного для административного регулирования экономики, теперь принципом регулирования валютных операций между резидентами и нерезидентами определен общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено», отвечающий рыночным условиям.
Рассмотрим подробнее указанные в ст. 6 Федерального закона № 173-ФЗ цели установления валютных ограничений.
1. Предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов.
Легальное определение золотовалютных резервов, способы исчисления их размера, требования к их структуре в законодательстве РФ отсутствуют. В связи с этим, несмотря на то, что объем золотовалютных резервов РФ еженедельно публикуется в «Вестнике Банка России» и на сайте Банка России в сети Интернет (www.cbr.ru), охарактеризовать состояние золотовалютных резервов России в целом с правовой точки зрения затруднительно.
С экономической точки зрения официальные золотовалютные резервы представляют собой активы органов денежно-кредитного регулирования (Банка России или Министерства финансов РФ) в форме свободно конвертируемых валют и золота за вычетом соответствующих краткосрочных пассивов, а также обязательств перед МВФ по привлеченным кредитам. Функциями золотовалютных резервов страны являются финансирование платежей по государственному внешнему долгу и обеспечение устойчивости национальной валюты.
Критерии достаточности золотовалютных резервов в зарубежной практике неоднозначны — при использовании простого метода расчета производится сопоставление их размера с импортом за три месяца, при использовании усложненного метода их размер сопоставляется с суммой трехмесячного импорта и годовых выплат страны по внешним государственным и корпоративным долгам. Поэтому вопрос о достаточном уровне золотовалютных резервов России может быть также решен двояко — сумма их достаточного размера колеблется от 22 до 45— 50 млрд. долларов США. По оценкам специалистов, в последнее время объем золотовалютных резервов достигает максимальной величины.
2. Предотвращение резких колебаний курса валюты Российской Федерации.
Курс валюты — отношение одной валюты к другой, по сути, ее цена, установившаяся под влиянием спроса и предложения, выраженная в денежных единицах других стран. Резкие колебания курса национальной валюты влекут нестабильность экономических валютных и финансовых отношений, в первую очередь международных, в связи, с чем возникают и негативные социально-экономические последствия.
В ст. 6 Федерального закона № 173-ФЗ не говорится о том, какой курс валюты РФ имеется в виду — официальный или рыночный, однако можно предположить, что речь идет об официальном курсе валюты РФ.
Известно, что существует множество факторов, определяющих формирование валютного курса, среди которых обычновыделяются конъюнктурные, или краткосрочные (например, изменения во внутренней политике) и структурные, или долгосрочные (например, рост национального дохода)1. Ввиду отсутствия в настоящее время «валютного коридора», ограничивающего колебания официального курса валюты Российской Федерации в заданных пределах, квалификация колебания курса валюты Российской Федерации как «резкое» может носить неоднозначный характер.
3. Поддержание устойчивости платежного баланса Российской Федерации.
Платежный баланс Российской Федерации представляет собой соотношение между суммой платежей, полученных Российской Федерацией из-за границы, и суммой платежей, произведенных Российской Федерацией за границей, за определенный период времени (год, полугодие, квартал). МВФ рассматривает платежный баланс как систематический перечень всех экономических операций, осуществленных за определенный отрезок времени между резидентами данной страны и нерезидентами. Такой подход нашел отражение в понятии платежного баланса, приведенном в приложении 6.1 к Платежному балансу и внешнему долгу Российской Федерации: платежный баланс — это статистическая система, в которой отражаются все экономические операции между резидентами данной страны и резидентами других стран (нерезидентами), которые произошли в течение определенного периода времени.
Если полученные страной платежи превышают произведенные, ее платежный баланс является активным (имеет активное сальдо), что в целом расценивается в качестве положительной тенденции экономического развития. В обратном случае (т. е. когда произведенные страной платежи превышают полученные) платежный баланс является пассивным (имеет пассивное сальдо), что, соответственно, расценивается как негативная экономическая тенденция.
Информация о состоянии платежного баланса Российской Федерации публикуется в «Вестнике Банка России», однако, как и в рассмотренных выше случаях, оценка устойчивости платежного баланса может быть в значительной мере субъективна.
Из рассмотренного нами следует, что возможные обоснования введения валютных ограничений, предусмотренных ст. 6 Федерального закона № 173-ФЗ, являются недостаточно определенными и их следовало бы подвергнуть четкой количественной оценке, исключающей субъективизм. Представляется справедливым мнение, что цели введения валютных ограничений «сформулированы таким образом, что допускают установление постоянно действующих ограничений»; В оправдание законодательных формулировок можно отметить, что они обусловлены многообразием кризисных проявлений в экономикеи стремлением придать определенную гибкость системе валютного регулирования, которая позволит государству оперативно реагировать на изменение экономической ситуации в стране.
Примечательно положение ст. 6 Федерального закона № 173-ФЗ о том, что валютные ограничения носят не дискриминационный характер. Эта оговорка относительна и носит в целом декларативный характер — любые валютные ограничения дискриминационны, что предопределяется самим понятием дискриминации (от лат. discriminatio — различение). Поэтому справедливо мнение, что «любые валютные ограниченияимеют дискриминационный характер, поскольку способствуют перераспределению валютных ценностей в пользу государства и частично в пользу крупнейших компаний за счет сокращения доступа к иностранной валюте и операциям с ней средних и мелких предпринимателей, которые обычно и выступают против введения указанных ограничений».
Уполномоченные государственные органы, которые вправе устанавливать ограничения права распоряжения валютными ценностями, можно подразделить на следующие группы:
1) федеральные органы законодательной власти. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ валютное регулирование относится к ведению Российской Федерации, поэтому введение каких-либо валютных ограничений на уровне субъектов РФ или муниципальных образований противоречит Конституции РФ;
2) федеральные органы исполнительной власти. Согласно ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2 с последующими изменениями (далее — Закон о Правительстве РФ) Правительство РФ осуществляет валютное регулирование и валютный контроль (эта норма находит отражение в ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 173-ФЗ);
3) Банк России, являющийся органом валютного регулирования в Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 173-ФЗ, п. 12 ст. 4, ст. 54 Закона о Банке России.
Установленные Федеральным законом № 173-ФЗ валютные ограничения должны вводиться и отменяться непосредственно органами валютного регулирования — Правительством РФ и Банком России. Законодательно предоставленное органам валютного регулирования право самостоятельно определять основания и механизм применения валютных ограничений подвергается критике со стороны ряда исследователей. По их мнению, это противоречит ст. 55 Конституции РФ, допускающей ограничения гражданских прав только федеральным законом, в связи, с чем предметом регулирования Федерального закона № 173-ФЗ должны являться не только установление исчерпывающего перечня «чрезвычайных временных мер», но и законодательное закрепление механизма их введения. Однако подобный подход представляется несостоятельным, так как указанный Федеральный закон не только уточнил в целом компетенцию органов валютного регулирования, но и достаточно четко определил механизм введения ими валютных ограничений.
Особое внимание следует обратить на временный характер существования валютных ограничений. Федеральным законом № 173-ФЗ предусмотрено, что данные ограничения отменяются органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление, но не позднее 1 января 2007 г.. Несмотря на то, что период адаптации экономики России к либеральному валютному режиму установлен законодательно, следует учитывать, что при неблагоприятной экономической ситуации в Федеральный закон № 173-ФЗ могут быть внесены соответствующие поправки. Следует учитывать, что отмена валютных ограничений может иметь двоякие последствия — как позитивные (в частности, привлечение долгосрочных инвестиций в отечественную экономику), так и негативные (увеличение утечки капиталов за рубеж).
Доктринальное толкование понятия «валютные ограничения» значительно шире — в литературе выделены различные по объему и содержанию перечни государственных мер, составляющих валютные ограничения, которые в основном сводятся к ограничению права распоряжения валютными ценностями. Некоторые западные экономисты рассматривают как валютные ограничения «любое вмешательство правительства в свободное функционирование валютного рынка», однако следует согласиться с тем, что подобное определение является чрезмерно широким.