В рамках решения задачи предоставления бюджетным учреждениям права самостоятельного распоряжения бюджетными средствами путем внесения изменений в смету доходов и расходов НПО «Криста» разработало методику оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, основанную на расчете показателей оценки деятельности бюджетных учреждений. Значения этих показателей формируются в АС «Смета» в ходе непосредственной деятельности бюджетного учреждений и в дальнейшем используются в АИС «Прогноз и планирование бюджета» при планировании расходной части бюджета. Таким образом, в регионе создается единое информационное пространство между бюджетными учреждениями, главными распорядителями бюджетных средств и финансовым органом. В результате реализации данного проекта единая автоматизированная система управления бюджетным процессом Сахалинской области будет охватывать до 800 рабочих мест пользователей и все бизнес-процессы департамента финансов, финансовых органов муниципальных образований, распорядителей и получателей бюджетных средств области. Использование современных информационных технологий позволит повысить качество управления бюджетным процессом, увеличить эффективность и результативность работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, создать условия для улучшения социально-экономического положения Сахалинской области и муниципальных образований.
Глава 3. Будущее бюджетного процессаиперспективы его развития
3.1 Грядущее реформирование бюджетного процесса
Мы находимся на пороге серьезного реформирования межбюджетных отношений. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Законопроекты имеют принципиальное значение для бюджетной системы России. Для подтверждения этого утверждения рассмотрим состояние межбюджетных отношений.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Законопроекты не в полной мере соответствуют задачам, поставленным Президентом РФ в бюджетных посланиях двух последних лет. Они не создают финансовую основу для проведения реформы межбюджетных отношений, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Некоторые положения проектов указанных федеральных законов не увязаны с законопроектами, касающимися реформы государственного и местного самоуправления. Нельзя оставить без внимания внутренние противоречия рассматриваемых документов. Предлагается исключить понятия "минимальные государственные социальные стандарты" и "минимальная бюджетная обеспеченность". Каждый год мы получаем огромное количество обращений, связанных с запутанностью действующих методик распределения финансовой помощи. Механизм распределения усложняется год от года и теряет прозрачность. Выход один - финансовую помощь нужно строить на стандартах и нормативах финансовых затрат. В законопроектах исключены полномочия и функции органов государственной власти по составлению прогноза консолидированного бюджета РФ. Полагаю, это снижает их ответственность за сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Значительные полномочия по регулированию межбюджетных отношений законопроектами передаются органам исполнительной власти. Ослабляется влияние законодательных (представительных) учреждений различных уровней на процесс формирования и распределения средств межбюджетных трансфертов. Причем, ст. 131 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ устанавливается с жестким ограничением на увеличение данного фонда в очередном финансовом году только на уровень инфляции. Даже при наличии серьезных дополнительных доходов федерального бюджета увеличить объем средств выше уровня инфляции для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам законной возможности нет. Хорошая идея, заложенная в правительственной "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации", предусматривающая введение единых казначейских стандартов для регионов и территорий, почему-то забыта. Вызывает сомнения порядок введения временной финансовой администрации в регионе. В соответствии с п. 2 ст. 168 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте подается в Высший Арбитражный Суд Правительством РФ. Подчеркну, что из этого процесса полностью исключено Федеральное Собрание, законодательные собрания регионов, Счетная палата и контрольно-счетные органы России. Требует уточнения ряд положений, касающихся деятельности этой администрации. Согласно поправке, ее утверждение осуществляется арбитражным судом. Глава временной финансовой администрации разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта (местного бюджета) на срок, не превышающий 5 лет. При этом временная финансовая администрация вводится на срок до 1 года! В законопроектах отсутствует механизм, обеспечивающий восстановление платежеспособности субъекта (местного бюджета) после прекращения действия временной финансовой администрации. Предложена редакция статей Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая определение консолидированного бюджета без учета межбюджетных трансфертов. Предусматриваемая децентрализация межбюджетных отношений сопровождается сужением сферы контроля со стороны органов государственной власти за исполнением бюджетов нижестоящего уровня.
Финансовый контроль. Одним из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса является систематизация государственного финансового контроля. В этом вопросе особенно важно единство законодательных и исполнительных органов власти. Определение основ осуществления государственного и муниципального контроля не нашло четкого отражения ни в действующем Бюджетном кодексе РФ, ни в законопроектах. Анализ статей, связанных с формированием налоговых доходов бюджетов различных уровней, показывает, что основные налоговые доходы сосредоточены на федеральном уровне. Реформирование федеративных отношений требует на местном уровне дополнительных бюджетных расходов, в том числе на управление. Сформированных доходов бюджетов поселений и муниципальных районов будет недостаточно для выполнения ими бюджетных обязательств. Предусматривается сохранение жесткой зависимости доходной базы бюджетов субъектов и консолидированных местных бюджетов от закрепления за ними федеральных налогов и сборов. На их долю в будущем придется почти 78% налоговых доходов. Состав налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов изменяется в сторону снижения значения региональных и местных налогов. Принятыми, но недействующими главами 13, 14 и 15 части первой Налогового кодекса РФ было предусмотрено 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов. В проекте федерального закона "Об изменениях и дополнениях в Налоговом кодексе Российской Федерации и о признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусмотрено значительно меньше налогов и сборов: 10 федеральных, 2 региональных и 4 местных. К региональным предлагается отнести лишь налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес. В составе местных налогов и сборов предусмотрен транспортный налог. Показательно, что транспортный налог в соответствии с действующим законодательством является источником формирования территориальных дорожных фондов. В силу своего целевого назначения он не может быть включен в состав доходов местных бюджетов общего покрытия для сбалансированности местных бюджетов. Суммируя сказанное, можно отметить необходимость единства осуществления государственной бюджетной политики и контроля за ее исполнением. Бюджет является финансовым выражением целей правительственной политики, поэтому он должен быть ясен и прозрачен, как сама государственная политика.
3.2 Перспективы развития бюджетного процесса