Планирование размещения финансовых ресурсов должно включать анализ возможных поступлений финансовых средств с подробным описанием источников, установление наиболее значимых целей проводимой бюджетной политики, а также разработанную общую схему размещения ресурсов с целью решения поставленных задач. Из вышесказанного следует, что главной целью является разработка общей схемы бюджетных расходов. Разработка общей схемы размещения ресурсов для достижения поставленных целей, должна производиться на основании следующих принципов:
- формирование в терминах пакетов расходных программ всех планируемых расходов;
- необходимость сопровождения каждого пакета расходных программ расчетом затрат на его исполнение;
- учет в расчете затрат на выполнение той или иной расходной программы всех экономических расходных статей, например, выплата заработной платы работникам, коммунальные платежи, приобретение оборудования и т.д.;
- контроль может включать: контроль за исполнением расходных программ в целом и контроль за исполнением отдельных статей расходов;
- на этапе планирования пакетов расходных программ необходимо провести: анализ затрат на реализацию программы и выгоды от реализации программы;
- необходимость проведения анализа в отношении политических, социальных, правовых и административных аспектов исполнения бюджета;
- конечным результатом и выгодой от осуществления расходных программ должна быть цель расходной программы в соответствии с текущей ситуацией;
- при формировании расходной программы необходимо определить ответственность участвующих организаций и финансовых органов за правильное осуществление своих полномочий;
- формирование основных направлений по достижению поставленных целей, а также утверждение единых нормативов расходования средств на все цели в абсолютном выражении до детализации бюджетного расходного плана;
- необходимость планирования взаимоотношений между поступлением средств на финансирование расходной программы и объемами поступлений на поставленные цели;
- необходимость планирования изменений в объемах расхода бюджетных средств при увеличении или уменьшении фактических объемов доходов;
- при планировании расходов необходимо предвидеть возможность появления форс-мажорных обстоятельств, а именно, создавать резерв для финансирования имеющих место к возникновению событий.
В Российской Федерации трехлетний опыт использования элементов результативного управления при планировании расходов органов исполнительной власти (составление и обсуждение докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования) выявил ряд проблем: трудности при формулировании целей и задач органа исполнительной власти, при определении набора показателей результативности для отдельной цели органа исполнительной власти и для иерархии целей. Поэтому дать оценку текущей ситуации в части внедрения результативного управления довольно сложно, поскольку процесс далек от завершения.
Кроме того, распределение государственных средств никогда не бывает оптимальным, поскольку потребности и приоритеты меняются. Более того, в отсутствие рыночных стимулов постоянно приходится преодолевать инерцию и самоуспокоенность в целях повышения социально-экономической эффективности бюджетных расходов.
Критерий эффективности бюджетных расходов для его определения должен быть поставлен в соответствие более фундаментальному критерию оптимальности, поскольку он является понятием бесперебойного эффективного функционирования российской экономики и элементом любой оптимизационной экономико-математической модели.
В литературе критерий оптимальности определяется как количественный или порядковый показатель, выражающий предельную меру экономического эффекта принимаемого решения для сравнительной оценки возможных решений (альтернатив) и выбора лучшего. В экономике критерии оптимальности минимумом затрат не ограничиваются.
На стадии осуществления бюджетных расходов функционирование системы бюджетного менеджмента, ориентированного на результат, должно осуществляться на основе следующих принципов.
1) Принципа достаточности фактически израсходованных сумм запланированному объему. Для успешного функционирования предлагаемого принципа необходимо разработать и применять различные методы контроля за использованием бюджетных средств.
2) Принципа прозрачности исполнения бюджета, который должен позволять контролировать движение бюджетных средств по бухгалтерским записям.
3) Принципа идентичности фактических расходов на осуществление расходной программы поставленным целям при планировании бюджетной программы.
4) Принципа ответственности за выполнение расходных программ.
5) Принцип мониторинга системы показателей результативности.
Однако, вместо единой системы управления бюджетными расходами, в
России четырехуровневая бюджетная система, в которой существование каждого уровня имеет свои цели и задачи.
Фискальный план зачастую является бюджетом политических обязательств, взятых на себя органами власти в отношении осуществления тех или иных расходных программ. За бюджетом политических обязательств, следует закон о бюджете на очередной финансовый год, который представляет собой утвержденный объем финансирования различных расходных программ, рассчитанный на основании определенных предпосылок и сценариев развития экономической ситуации и получения доходов.
В случае если развитие ситуации не идет по намеченным планам, исполнение бюджета переходит на "кассовую" основу, которая заключается в приведении в соответствие расходов получаемым доходам.
Для того чтобы не происходило серьезных изменений в соответствии с запланированными мероприятиями по управлению расходами необходимо наличие качественной системы контроля правильности процесса управления бюджетными расходами. Контроль является важнейшей функцией бюджетного менеджмента и трактуется как организация бюджетного процесса, в рамках которой с помощью различной методологии и на всех этапах устанавливается соответствие деятельности органов государственной власти поставленным целям.
Таким образом, процесс бюджетного контроля состоит из трех этапов: стадия планирования, стадия управления и операционного контроля.
Предварительный контроль на стадии финансирования включает следующие этапы:
- наличие остатка бюджетных ассигнований;
- наличие остатка лимита бюджетных обязательств;
- наличие заявки на финансирование;
- непревышение суммы денежных обязательств над бюджетными ассигнованиями с учетом принятых обязательств.
Текущий контроль при осуществлении кассового расхода включает следующие этапы:
- проверка остатка средств на лицевом счете;
- проверка документов по проведению конкурсных процедур;
- непревышение кассового расхода ПБС над доведенным им лимитом
бюджетных обязательств;
- проверка целевого использования средств;
- контроль номенклатуры, цен и объемов;
- проверка правильности отнесения расходов на коды экономической классификации расходов;
- проверка правильности содержания расчетно-платежных документов при проведении операций с наличными и безналичными средствами.
Вероятность соответствия фактических результатов запланированным в бюджете зависит так же от качественной работы органов, уполномоченных к исполнению бюджета.
Для проведения оценки качества работы государственных органов, занимающихся исполнением бюджета по расходам, их классифицируют на 2 вида и их отношения являются предметом оценки:
1) Центральные агентства - отвечают за налоговый менеджмент.
2) Административные агентства — отвечают за процесс осуществления государственных расходов.
В России на сегодняшний день отмечается большое количество центральных агентств, задачей которых является создание благоприятной экономической ситуации и качественное предоставление государственных услуг. Цель административных агентств - это способствование получения больших объемов финансовых средств у центральных агентств для удовлетворения потребностей населения страны. Мы видим факт кардинальных отличий между рассмотренными видами государственных органов, занимающихся исполнением бюджета по расходам. Для повышения эффективности работы системы, необходимо разработать методологию взаимодействия между двумя видами агентств.
В данном случае рассмотрим отношения принципал-агент, в которых одно лицо или группа лиц (принципал) обращается к другому лицу или группе лиц (агенту) с просьбой оказать услуги агентом от имени принципала с возможностью предоставления агенту прав к принятию необходимых решений по договору оказания услуг. Предположительно по договору агенты (административные агентства) ведут деятельность по выполнению решений по стабилизации экономики, принятых центральными агентствами. Отметим, что при выбранном типе взаимоотношений административные агентства отменят стратегию увеличения своего бюджета, а будут достигать максимизации собственной полезности и таких объемов своего бюджета, при котором будет заметно равенство между максимальным размером бюджета и минимальными издержками на оказание услуг населению. В соответствии с исследованиями, отметим, что отношения агент-принципал проходят по описанной схеме только при:
- исключении контрольных мер принципала за агентом;
- наличии жесткой бюджетной политики принципала;
- принятие агентом всех условий и бюджетной политики принципала;