В рамках предварительного контроля на стадии финансирования бюджетных расходов учитываются следующие стадии:
- наличие остатка бюджетных ассигнований;
- наличие остатка лимита бюджетных обязательств;
- наличие заявки на финансирование;
- непревышение суммы денежных обязательств над бюджетными ассигнованиями с учетом принятых обязательств.
Текущий контроль при осуществлении кассового расхода включает:
- проверку остатка средств на лицевом счете;
- проверку документов по проведению конкурсных процедур;
- непревышение кассового расхода ПБС над доведенным им лимитом
бюджетных обязательств;
- проверку целевого использования средств;
- контроль номенклатуры, цен и объема;
- проверку правильности отнесения расходов на коды экономической классификации расходов;
- проверку правильности содержания расчетно-платежных документов при проведении операций с наличными и безналичными средствами.
Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, стратегическому планированию, налоговой, таможенной и долговой политике, составлению перспективного финансового плана и годового бюджета, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов, методологии формирования, отбору и мониторингу бюджетных целевых программ, управлению инвестициями в одном (сводном) органе исполнительной власти, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов.
В основу бюджетирования, ориентированного на результат, заложен программно-целевой метод финансирования расходов. В Российской Федерации часть расходов бюджета уже осуществлялась и осуществляется в настоящее время в рамках целевых программ, которые содержат необходимые для программно-целевого управления элементы, такие как цели и задачи программы, программные мероприятия, варианты достижения цели, необходимые для достижения программных целей ресурсы, источники финансирования, сроки и этапы достижения цели и выполнения поставленных задач.
Несмотря на то, что формально целевые программы строятся на тех же принципах, что и программы бюджетирования, ориентированного на результат, между теми и другими имеются существенные различия.
Во-первых, различаются сферы приложения программ. В России целевые программы, как правило, носили межведомственный характер, что приводило к неудовлетворительной координации работ и слабому контролю за использованием бюджетных средств.
В источниках, описывающих международный опыт по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, встречается немало ссылок на то, что именно осуществление межведомственных программ является наиболее сложной задачей в организационном плане и основной упор при этом методе следует делать на внутриведомственные программы.
Во-вторых, имеются различия в порядке финансирования программ. В Российской Федерации утверждение программы не гарантировало ее финансирования, задолженность по финансированию программ в одном году, как правило, не компенсировалась увеличением финансирования в последующие годы.
Проблема усугублялась неопределенностью статуса целевых программ. Существовали президентские, научно-технические, инновационные и другие программы. Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования могли не совпадать. Некоторые программы утверждались вообще без финансирования. За 1996-2000 годы в соответствии с законами о федеральном бюджете финансировалось свыше 200 целевых программ и подпрограмм. При этом основная их масса недофинансировалась в среднем на 68-80%, хотя по отдельным программам финансирование превышало запланированные объемы. За последние годы наметилась тенденция к существенному сокращению числа федеральных целевых программ.
Базовым требованием программно-целевого управления при бюджетировании, ориентированном на результат, является разделение социальной и экономической эффективности государственных расходов и количественная оценка прямых и конечных результатов реализации программ.
Определение результативности расходов продиктовано потребностями практики и имеет существенное значение для определения направлений социально-экономического развития страны, в том числе за счет повышения эффективности совершенствования управления государственными финансами на основе оценки результативности бюджетных расходов и внедрения метода реализации бюджетной политики - БОР. Таким образом, внедрение БОР предполагает решение важных и серьезных задач. Однако первые шаги к цивилизованному развитию бюджетных отношений уже сделаны. Так в 2007 г. впервые Правительством РФ был предложен проект трехлетнего бюджета. С 2007 г. также действует новая бюджетная классификация.
Однако при реализации бюджетного менеджмента еще остается ряд нерешенных проблем в соответствии с требованиями БОР.
В российских условиях за рамками действующей Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд важных вопросов:
1) взаимодействие финансовых и экономических органов в бюджетном процессе;
2) изменения в процедурах исполнения бюджетов;
3) повышение качества финансового менеджмента;
4) новая роль органов финансового контроля;
5) организация и функции финансовых органов.
Реформирование бюджетного процесса на основе принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (СБОР), будет осуществляться по ряду ключевых направлений, в тесной связи с другими важными направлениями реструктуризации бюджетного сектора.
Задачи, которые необходимо решить, видятся в следующем:
- создать механизм подготовки проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, обеспечивающий распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС);
- разработать методологию составления бюджетных проектировок ГРБС на основе принципов СБОР, включая порядок разработки внутриведомственных программ;
- обеспечить интеграцию среднесрочного и годового бюджетного циклов и использование перспективных проектировок по направлениям расходов и программам в последующих годичных бюджетных циклах;
- разработать и внедрить в бюджетный процесс систему мониторинга и оценки выполнения программ и эффективности производимых расходов, обеспечивающую сбор, анализ и использование в бюджетном процессе информации о результатах деятельности ГРБС и подведомственной им сети распорядителей и получателей средств федерального бюджета, объеме и качестве предоставления ими бюджетных услуг.
На федеральном уровне необходимо обеспечить тесную координацию бюджетной реформы с реформой государственной службы и административной реформой, в том числе увязку объемов бюджетных ассигнований органам государственной власти с объемом и структурой функций этих органов; своевременную корректировку ассигнований после инвентаризации и пересмотра функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также оценку эффективности выполняемых функций на основе показателей, сопоставляющих фактические и ожидаемые результаты от предоставления государственных услуг.
Помимо этого, важными практическими шагами должны стать:
- разработка и внедрение системы мер по стимулированию реформирования бюджетного процесса на принципах СБОР, учитывающую мотивацию всех участников реформы;
- создание механизмов, обеспечивающих прозрачность проводимой реформы;
- создание эффективной системы переподготовки государственных служащих, участвующих в данном процессе.
Внедрение СБОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг, обеспечивающее:
- повышение результативности расходов на макроуровне через экономию бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение, и сосредоточение ресурсов на достижение наиболее важных для общества задач;
- повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;
- повышение эффективности управления расходами со стороны Министерства финансов РФ за счет перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и/или группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации (трансферты, административные расходы, капитальные расходы);
- улучшение качества социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы;
- развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.
В данной связи рассмотрим направления бюджетного менеджмента в государственной сфере, ориентированного на результат по системе «вход -выход» в таблице 3.
Таблица 3 - Бюджетный менеджмент, ориентированный на результат посистеме «вход-выход»
| Показатель | Бюджет, формируемый по входящим потокам | Целевой ориентированный бюджет |
| Бюджетный формат Что мы можем сделать? Что мы можем сделать в следующем периоде? | Данная сумма денег будет израсходована по определенным направлениям, субсидии | Данная сумма денег будет израсходована с целью оказания определенных видов общественных услуг в соответствии с поставленной задачей |
| Бюджетные изменения | В основном увеличивается постепенно | В основном рассчитывается на основе нулевого бюджета |
| Оценка, учетЧто произойдет в течение осуществления проекта или поставленной задачи | Деньги расходуются в соответствии с принятыми решениями | Стоимость, объем услуг и качество определяются в ходе выполнения программы или задачи |
| АудитЧто было сделано?Как это осуществлялось впрошлом? | Данные расходы осуществлялись строго по закону | Данные расходы осуществлялись строго по закону и по регулированию. Также это зависит от степени развития экономики, ее эффективности |
| Взаимосвязь между бюджетом, оценкой и аудитом | Не согласованы по времени | Зависит от менеджмента и политического цикла |
Таким образом, логика исследования предполагает рассмотрение исполнения бюджета Белгородской области с позиции эффективной организации бюджетного менеджмента в рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.