1998 год стал переломным в развитии системы межбюджетных отношений. Первым шагом в отказе от демократизации федеративных начал государственного устройства РФ и переходе к политике жесткой централизации финансовых ресурсов стало сокращение норматива отчисления в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога - НДС - с 25% до 15%. Далее с 2001 г. весь НДС сосредоточили в федеральном бюджете. Одновременно с этим произошло образование различных денежных фондов в его составе для распределения между регионами. В настоящее время их действует шесть - Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Фонд реформирования региональных финансов и резервный Фонд Правительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Федерации.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России, вступившие в действие в 2001-2004 гг., еще более усилили эту тенденцию. Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличилась. Регионы, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению их зависимости от поступлений из федерального бюджета.
Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, резко возрос объем встречных финансовых потоков. Именно с этого времени регионам становится «невыгодно» показывать профицит бюджета, поэтому основная масса бюджетов становится дефицитной.
В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. сформирована конечная цель разграничения доходов между бюджетами на основе принципа «один налог — один бюджет». В соответствии с этим принципом в части, касающейся налоговых полномочий, каждый вид бюджета должен формироваться на основе закрепления за ним своих видов налогов.
Конечным результатом трансформации налоговых полномочий бюджетов разных уровней должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие» с фиксацией этого положения в бюджетном законодательстве. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги - только в региональный бюджет, местные налоги - в местный.
Вообще критериями целесообразности того или иного порядка закрепления налоговых источников за уровнями бюджетов являются следующие: сокращение количества дотационных территорий, сужение сферы перераспределительных процессов, снижение встречных финансовых потоков с тем, чтобы каждое муниципальное образование имело собственные источники формирования бюджета и муниципальную собственность, позволяющие реально решать вопросы местного значения.
При этом основными способами наделения нижестоящих уровней бюджетов финансовыми ресурсами для осуществления территориальными органами власти своих обязательств являются два, и они диаметрально противоположны. Первый способ — ликвидация регулирующих федеральных налогов методом накопления в федеральном бюджете с дальнейшим перераспределением их между регионами в объемах, необходимых для финансирования возложенных на них расходных полномочий в форме дотаций, субвенций и других форм прямого перераспределения средств по уровням бюджетной системы. Однако замену регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития, требует централизации огромных финансовых ресурсов на федеральном уровне и, соответственно, управления ими.
Второй способ также предполагает постепенное вытеснение из бюджетной системы страны инструмента регулирующих налогов, но посредством увеличения доли собственных доходов, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, предоставление права на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов, что должно обеспечить сокращение дотационности нижестоящих бюджетов.
Последнее направление является более перспективным в связи с тем, что не только ставит своей целью способствовать самообеспеченности территорий, но и наилучшим образом обеспечивает стимулирующую функцию бюджетного регулирования.
Однако в настоящее время по-прежнему упор делается на дотационные формы регулирования межбюджетных отношений; проблемы депрессивных районов не только остались, но и усугубились; не решены проблемы регулирования финансовых потоков по всей вертикали бюджетной системы: Федерация - субъект РФ - местное самоуправление; происходит принятие решений вышестоящими органами законодательной и исполнительной власти без определения источников финансирования; несовершенна законодательная база межбюджетных отношений; создание большого количества специальных фондов в рамках федерального бюджета и т. д.
Представляется возможным рассмотреть принципы бюджетной системы, зафиксированные в Бюджетном кодексе РФ, с целью выделения проблем бюджетного регулирования.
Принцип единства бюджетной системы означает наличие единой правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.
Однако характерными чертами бюджетной системы РФ являются следующие:
- сосредоточение большей части финансовых ресурсов страны в федеральном бюджете;
- нерациональность построения распределительных процессов между уровнями бюджетной системы;
- неотработанность механизма при решении вопросов об объемах средств, предоставляемых нижестоящему бюджету;
- формирование у нижестоящих управленческих структур иждивенческих ориентации с твердой уверенностью в том, что в итоге за все отвечает государство и в случае необходимости примет меры.
В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов органы государственной власти должны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, должны иметь собственные источники доходов в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепленные регулирующие доходы, органы государственной власти имеют право самостоятельно определять направления расходования средств, источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. При этом самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых средств и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.
Декларативность действия этого важнейшего принципа в российской бюджетной системе обусловливается двумя основными факторами:
- Процент отчислений от регулирующих доходов подлежит пересмотру ежегодно, что дает неограниченные возможности вышестоящему органу власти держать в зависимости нижестоящие органы, создавая с их стороны инжевен-ческое отношение и необходимость выделения им дополнительных отчислений от регулирующих доходов;
- Отсутствие единой формы распределения финансовых ресурсов.
Принцип равенства бюджетных прав означает, что государство устанавливает для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обязательные и одинаковые правила для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые и обязательные нормы и правила в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.
Очевидно, что сегодня эти условия или не выполняются вовсе, или выполняются лишь частично. Отсутствует реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, как и нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы.
Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов объясняется тем, что все доходы и расходы бюджетов всех уровней обязательно должны находить отражение в бюджетах.
Существующая структура федерального бюджета, во-первых, затушевывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, ибо профицит определяется без учета дефицита источников финансирования внешнего долга. Во-вторых, она выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит и бюджетного контроля, весьма значительные суммы, мобилизованные для покрытия действительного дефицита. Следовательно, исполнение бюджета становится непрозрачным.
Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализма недостаточно реализуются на практике другие принципы бюджетной системы: сбалансированность бюджетов, эффективность и экономность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.
Принцип гласности означает, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении, подлежат обязательному опубликованию в открытой печати. Отметим, что для современных бюджетов всех уровней характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджетов.
Принцип достоверности бюджетов предполагает обоснованность и правильность всех сумм доходов и расходов бюджетов. Отсутствие на практике реального подхода к определению бюджетных параметров создает опасную ил-люзию неограниченных бюджетных полномочий правительства, а по существу загоняет его в ловушку прогрессирующего роста государственного долга.