Введенный в практику в 1994 году механизм межбюджетных отношений в виде трансфертов (финансовой помощи, финансового выравнивания бюджетов текущих расходов) был призван обеспечить установление единой методологии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации.
По своему экономическому содержанию система трансфертов является точной копией раскритикованных ранее дотаций, как иждивенческого метода финансирования территорий.
Положительно оценивая идею финансового выравнивания бюджетом, следует отметить, что она, например, успешно реализуется на прочной законодательной и конституционной основе в ряде развитых стран Запада (Германия).
Важным аспектом повышения эффективности действия механизма трансфертов является ежемесячное перечисление средств из фонда помощи сверху вниз. Это использовалось при рассмотрении идеологии бюджета 1997 года, но выполнить эти обязательства в ходе исполнения бюджета правительство не сумело.
Однако, справедливо критикуется исходная база определения конкретных сумм трансфертов - душевой налоговый потенциал территориальных бюджетов в целом (средний по России) и каждого в отдельности на основе показателей бюджета 1993 года. Неточность расчетов на базе 1993 года была очевидна, поскольку за три года реформ спад производства, динамика цен, миграционные потоки и т.п. осуществлялись в территориальном разрезе неравномерно.
Четвертым, главным недостатком этой системы являлось то, что она, хотя и провозглашала главной своей целью выравнивание территорий в социально-экономическом развитии, на самом деле никакого отношения к этому не имела, поскольку финансовая помощь направлялась на финансовое обеспечение минимальных бюджетов. Поэтому наиболее объективным и правильным, с точки зрения бюджетного федерализма, является нормативный подход на основе социальных нормативов, стандартов в рамках минимально необходимых расходов по жизнеобеспечению населения.
Планирование с учетом социально-экономических критериев жизнеобеспечения населения не является новой идеей, так как это уже использовалось ранее соответствующими Госпланами, планово-экономическими комиссиями при органах власти на региональном уровне. Однако, в настоящее время речь идет о более строгом учете состояния социально-экономической базы каждого региона, сравнении на нормативной основе со среднероссийскими показателями и определении той разницы, которую надо учесть при формировании трансферта для конкретной территории с целью выравнивания условий жизнеобеспечения.
-В этом процессе необходимо пересмотреть устаревшие схемы группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, географического положения, природных условий и других объективно сложившихся на данный момент факторов. Чрезвычайно важным является постепенный переход на долгосрочное планирование бюджетных показателей. Настоятельные требования органов власти субъектов федерации по этому поводу частично реализованы в Законе "О федеральном бюджете ка 1996 год", где на три года закреплены нормативы зачисления в их бюджета федеральных налогов - в размерах, принятых по бюджету на 1995 год.
Отрадно то, что, возможно, будет реализовано желание федеральных органов власти направлять целевым образом 10 % подоходного налога с физических лиц на компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов федерации, возникающих в течении года в результате принимаемых на федеральном уровне решений. Вместе с тем, в целях сокращения количества регионов, получающих трансферты (финансовую помощь) и уменьшения сумм встречных финансовых потоков, представляется целесообразным: во-первых, оставить эти 10% подоходного налога на территориях, так как его доля, например, в 1995 году составляла всего 1,6% от всех доходов федерального бюджета, зато лишает возможности более эффективного регулирования низовых (местных) бюджетов (этот налог почти везде полностью направлялся в эти бюджеты); во-вторых, размер отчислений от НДС (налога на добавленную стоимость) было бы правомерным установить в размере не менее 50%, как это было до 1994 года. Фактически в территориальные бюджеты из-за нарушений действующего законодательства, в том числе Минфином, устанавливавшим иные размеры отчислений, поступило более 40% отчислений. Увеличение плановых доходов бюджетов субъектов федерации обусловлено необходимостью покрытия расходов, связанных с принятыми ранее, но не обеспеченными финансированием решениями федеральных органов власти (Закон Российской Федерации "О ветеранах" и др.).
Сегодня для реализации закона «О ветеранах» на территории Астраханской области постановлением ОПС введен сбор с розничной продажи ГСМ, что позволило частично решить вопрос о предоставлении льгот, но не решить проблему в целом. В областном бюджете за 9 месяце 1996 года предусмотрены расходы на мероприятия в соответствии с законом «О ветеранах» в сумме 11,9 млрд. рублей, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей. Фактическое исполнение за 9 месяцев 1996 года составило 6,3 млрд. рублей или 53,3% к назначению 9 месяцев, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей или 100% к назначению 9 месяцев. Эти половинчатые решения не прибавляют авторитета органам государственной власти.
Полагаю, что в первую очередь, обоснованием для предоставления субвенций могут являться определенные межрегиональные проблемы и задачи, стоящие перед несколькими сопряженными (граничащими) территориями,; во-вторых, выравнивание уровня их социально-экономического развития на основе единых государственных социальных стандартов (нормативов).
На основании вышеизложенного, представляется целесообразным в рамках реформы межбюджетных отношений и всей бюджетной системы принятие принципиально нового Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации (Бюджетного кодекса России), в котором необходимо закрепить:
- основные положения федеральной бюджетно-финансовой и налоговой политики государства, устанавливающие, в частности, равноправие всех субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
- принципы построения бюджетной системы в России, как федеративного государства, являющейся по форме совокупностью самостоятельных бюджетов: федерального, субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
- регламент деятельности государственной власти всех уровней по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
- основы бюджетного регулирования, частичного перераспределения финансовых ресурсов между субъектами Российской Федерации.
Для обеспечения единства нормативно-правового пространства на всей территории нашего государства, создания единой системы выравнивания территорий, построенной на объективных принципах межбюджетных отношений, нужно перенести наиболее общие из них и на органы местного самоуправления.
За последние два года Администрацией области при поддержке Правительства РФ в рамках реализации Соглашения «Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета» увеличен сбор налогов во все уровни бюджета. Денежная составляющая его доведена до 100 %. Более половины собственных доходов территорией направлено на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы.
Минфином РФ обеспечено перечисление расчетных объемов трансферта и оказана финансовая помощь в виде бюджетных ссуд.
В результате проделанных мер решены в регионе следующие социальные мероприятия:
- погашена на 20.03.2000 г. задолженность и обеспечена текущая выплата заработной платы работникам бюджетной сферы;
- в полном объеме за счет средств бюджета территории осуществляются текущие выплаты ежемесячного пособия на ребенка, а также погашается задолженность, образовавшаяся с 1996 года;
- осуществляются текущие выплаты компенсаций за методическую литературу в полном объеме в календарные сроки и погашается задолженность, образовавшаяся с 1995 года;
- финансируются мероприятия по Федеральному Закону от 02.01.2000 года № 40-ФЗ " О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон " О ветеранах" в доле регионального бюджета.
Помимо федеральных законов регулирования бюджетной системы в Астраханской области опирается на законодательные акты Астраханской области.
Проект Закона "Об областном бюджете на 2000 год" подготовлен и соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, вступающим в действие с 1 января 2000 года, действующими законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Астраханской области.
При формировании статен, регулирующих доходную часть бюджета, учтены:
законодательные акты РФ
- Проект федерального Закона "О федеральном бюджете на 2000 год
- Федеральный Закон "О внесении изменений и дополнении в Закон РФ "Об основах налоговой системы РФ";
- Федеральный Закон "О налоге на игорный бизнес";
- Федеральный Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте»;
- Федеральный Закон «О первоочередных мерах в области бюджетной налоговой политики»;
нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ
- Послание Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год»
- Постановление Правительства РФ от 22.07.98 № 818 "Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам";
- Постановление Правительства РФ от 15.10.98 г. № 1203 "О продовольственных товарах, но которым применяется ставка налога на добавленную стоимость в размере К) процентов, и дополнительной импортной пошлине на сельскохозяйственные и продовольственные товары» и лекарственные средства";