Например, некоторые из налогов, отнесенные к составу федеральных, в федеральный бюджет не поступают (государственная пошлина, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения и др.), тогда как земельный налог, хотя и отнесен к разряду местных, зачисляется не только в местный бюджет. Анализ территориального механизма налоговых поступлений позволяет сказать, что российские законодатели не в достаточной мере четко сформулировали принципы разграничения доходов между бюджетами разных уровней. В результате оказались неясными причины, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе. Факты же говорят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно те виды налоговых платежей. которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений.
Принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральным и региональными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах, что повысит их самостоятельность. Однако, при этом власти субъектов Российской Федерации должны быть законодательно наделены собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средства и получать, в случае необходимости, финансовую помощь за счет перераспределения бюджетных средств.
Также во избежание налогового субъективизма на федеральном уровне следует устанавливать как перечень соответствующих налогов (федеральных, территориальных, местных), так и предельные нормативов зачисления федеральных налогов в центральные и территориальные бюджеты. Ни один орган исполнительной власти, ни федерального, ни регионального уровня, не вправе "сверху" изменять состав территориальных и местных налогов, корректировать законодательно установленные квоты распределения налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы, самостоятельно менять состав и размеры налоговых надбавок в пользу местных бюджетов. Такой механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа власти, гарантирует осуществление целенаправленной политики на каждом уровне управления.
В современных условиях налоговая система призвана решать не только сугубо фискальные задачи, но и способствовать развитию предпринимательства, решению экономических и социальных задач. А для этого разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести с ориентиром на принципы бюджетного федерализма, т.е. таким образом, чтобы региональные и местные органы власти имели источники бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять, а также те, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, представляемые жителям соответствующих территорий. Например, преобладающая доля налога на прибыль, налога на имущество юридических лиц в соответствии с установленными нормативами должна поступать в территориальные и местные бюджеты; государственная пошлина, подоходный налог и налог на имущество физических лиц - только в местные бюджеты.
В соответствии с вышеизложенными принципами федеральный бюджет следовало бы формировать в основном за счет косвенных налогов (таможенных пошлин, преобладающей доли налога на добавленную стоимость, некоторых индивидуальных акцизов, отнесенных к федеральным налогам), небольшой квоты платежей по налогу на прибыль и поступления доходов от эксплуатации объектов федеральной собственности; территориальные бюджеты - главным образом за счет территориальных налогов, квотирования ставок по наиболее крупным в фискальном отношении прямым налогам ( на прибыль, на имущество юридических лиц и др.), поступления средств от эксплуатации объектов региональной собственности; местные -за счет. местных налогов и сборов, соответствующих квот по федеральным и территориальным налогам, а также соответствующих местных надбавок к федеральным и территориальным налогам.
Реорганизовав таким образом налоговую систему, можно добиться значительного повышения доли закрепленных доходов в бюджетах субъектов Российской Федерации и повысить тем самым их самостоятельность.
Но самостоятельность региональных бюджетов состоит еще и в том, что органы власти субъектов Федерации имеют право определять направления расходования средств региональных бюджетов.
Действительно, у каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной среды обитания, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. В соответствии с этими интересами, органы власти субъектов федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, в том числе и в первую очередь, средства региональных бюджетов.
Анализ исполнения бюджета Астраханской области показывает, что за прошедший период увеличился удельный вес расходов в общей их сумме, направленных на народное хозяйство, в том числе на агропромышленный комплекс и транспорт.
В то же время , доля расходов на социальную сферу уменьшилась, а изменить ее в сторону увеличения не представилось возможным. Таковы реальные условия, связанные с общим кризисом в экономике, и проводимой органами государственной власти области политикой выживания.
Начиная с 1990 года, в связи с проведением политики децентрализации государственного управления и нехваткой бюджетных средств на федеральном уровне, ярко проявилась тенденция "спихивания" расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего их подкрепления бюджетными источниками.
Например, с 1992 года ежегодно передаются на региональный уровень функции по субсидированию и поддержанию расходов доходов в системе социальной защиты, с этого же времени резко возросли затраты на содержание жилья, объектов социальной инфраструктуры, которые переводятся ("сбрасываются") на соответствующие бюджеты без «необходимой компенсации из федерального бюджета.
Единственным, причем, достаточно эффективным средством против подобной практики могло бы быть законодательное закрепление принципов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы. Однако проблема заключается в том, что критерии, определяющие распределение доходов и расходов в прежней бюджетной системе, уже не действует, а новые пока не выработаны.
Единственное, что можно уже сегодня принимать во внимание при распределении расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов - это круг полномочий, закрепленных за конкретным органом власти.
Полномочия органа власти любого уровня определяются стоящими перед ним задачами и выполняемыми функциями. Так, в круг полномочий федерального уровня входит забота об общероссийских интересах обеспечении стабильности и социально-экономической целостности страны, определении и финансовом обеспечении стратегических направлений ее развития, защите Отечества , укреплении его обороноспособности и т.п.
Полномочия региональных органов, напротив зависят от решения задач развития регионов: к ним относятся: социально-экономическое развитие региона, управление собственностью региона, рациональное землепользование, социально-культурное обслуживание и социальная защита граждан и т.д.
Наряду с чисто функциональным фактором при разграничении полномочий между органами власти разного уровня следует учитывать также необходимость скорейшего восстановления управляемости народным хозяйством страны и возможность максимального приближения управленческой структуры к самому объекту управления.
Таким образом, в настоящее время нижние эшелоны власти не обедают достаточными финансовыми ресурсами для организации управления экономикой и социальной сферой на своем уровне. Это обусловлено цел; .м рядом обстоятельств:
1 .Высокой степенью концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете страны, что снижает значение региональных и местных бюджетов в решении жизненно важных для населения задач;
2. Доминирующей ролью регулирующих доходов в структуре поступлений средств в региональные и местные бюджеты и низкой долей закрепленных за территориями налоговых платежей;
3. Действующей практикой формирования территориальных бюджетов, при которой сохранен пока в своей основе механизм централизованно устанавливаемых нормативов отчислений от регулирующих доходов, хотя он и находится в явном противоречии с принципами бюджетного федерализма;
4. Практикой перекладывания расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего подкрепления доходными источниками, что приводит к дотационности многих, ранее сбалансированных территориальных бюджетов;
5 .Принятием федеральными органами власти таких решений, которые адресуются нижестоящим управленческим структурам, но не подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами;
Для повышения самостоятельности региональных бюджетов необходимо реформировать налоговую систему таким образом, чтобы достичь достаточного уровня закрепленных доходов в региональных бюджетах, провести "инвентаризацию" региональных расходов и четкое разграничение направлений расходования бюджетных средств , соответствующее кругу полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.