4. Нормативные акты субъектов Российской федерации, определяющие бюджетный процесс этой республики, края, области и т.п.;
5. Нормативные акты местных органов власти, регулирующие порядок принятия решений по соответствующим бюджетам.
В настоящее время Россия переживает бюджетный кризис - дефицит бюджета составляет около 30 % от всех бюджетных расходов, бюджет систематически не исполняется ни в доходной ни в расходной части и т.д..
Прежде всего этот кризис вызван отсутствием единой концепции и понимания последствий принимаемых решений гайдаровским правительством реформ, начатых в январе 1992 года. Отсутствие проработанных планов долгосрочного и краткосрочного экономического развития привело к неспособности тогдашнего правительства предвидеть возможные изменения темпов инфляции и, как следствие этого к невозможности правильно сформировать бюджетные показатели следующего финансового года. Ни один из проектов Государственного бюджета, начиная с 1991 года не был внесен правительством в верховный Совет, а потом и в Государственную Думу вовремя, то есть в сроки, предусматриваемые законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».
Об этом свидетельствует то, что на протяжении 1992-1993 годов федеральный бюджет принимался поквартально, причем, в конце бюджетного квартала- а в 1994 и 1995 годах годовой бюджет хотя и был принят, но с опозданием на один квартал; в 1996 году Закон был опубликован в январе -это пока наивысшее достижение по срокам принятия, но не по сути содержания.
В последнее время существенно изменились принципы и механизмы формирования бюджета на 1998 год. Среди важнейших его слагаемых выделены ряд первоочередных задач.
Первый блок задач - это общее снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителей, главная цель которой - освобождение товаропроизводителей от непосильной налоговой нагрузки и выход на реальный экономический рост.
Второй блок задач - реформирование естественных монополий. Цель -усиление государственного контроля за естественными монополиями, для снижения тарифов в электроэнергетике, в газовой промышленности, в железнодорожных перевозках.
Последний блок задач - это реальное снижение ставок коммерческих кредитов, которые являются важнейшим способом решения фундаментальной проблемы нашей экономики - проблемы дефицита оборотных средств.
В финансовом отношении эти меры направлены на разгрузку бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Принято решение об изменении порядка разработки бюджета. Традиционная схема разработки бюджета с использованием дефляторов, заменена базовыми параметрами бюджета. Таким образом будут определены базовые параметры по структуре расходов бюджета. В соответствии с ними будут выработаны лимиты для каждого из министерств и ведомств Российской Федерации, руководители которых должны будут строить свою работу таким образом, чтобы вписаться в эти лимиты.
Этими механизмами достигается реальность бюджета.
В бюджете 1998 г, решается важнейшая проблема межбюджетных отношений. При этом определено, что в стране существует не два, а три уровня бюджета. Принципиально важная задача - укрупнение бюджетов органов местного самоуправления как с точки зрения собственной налоговой базы, так и нормативов распределения поступлений по базовым налогам.
Предусматривается дальнейшее развитие отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, в направлениях совершенствования системы стимулирования, которая является неудовлетворительной. Субъекты Федерации, которые идут впереди в формировании федеральной налоговой базы, должны ощущать это в объеме получаемых трансфертов. Это - одно направление. Второе - связь трансфертов с ходом проведения жилищно-коммуналъной реформы: фактическая выплата трансфертов регионам будет привязана к государственным социальным стандартам по уровню оплаты жилья (базовый федеральный стандарт -35% оплаты населением).
Определяя источники финансирования дефицита в регионах, следует ориентировать использование на финансирование дефицита местного бюджета не более 30% от объема собственных источников бюджета в регионе. Объем расходов на обслуживание долга в регионах не должен превышать 15% от объема собственных доходов.
Бюджет 1998 года по состоянию на 01.01.98 года рассмотрен только во втором чтении и передан на доработку в комитеты Думы. В этой связи, вполне очевидны негативные последствия для субъектов федерации и местных органов власти, которые разрабатывают и утвердят свои бюджеты с еще большим опозданием. Региональные бюджеты являются в настоящее время важнейшим связующим звеном в единой бюджетной системе между федерацией и органами местного самоуправления. Они (вне зависимости от меры своей автономности) составляют часть целого, пока существует целостность государства.
Бюджеты субъектов федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно - территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется, в известной мере, и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным показателем благосостояния народа.
Экономическая сущность бюджетов субъектов федерации проявляется в их функциях, таких как:
1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.
2. Аккумулирование (в соответствии с вышеуказанными порядком и процедурами и использование в общерегиональных целях) средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (таково, например, большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций); также средств, образованных в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (таковы, например, "нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов (таковы, например, дотации и субвенции),
3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.
4. Самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетов достигает четверти по отношению к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).
5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт, и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.
6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.
Для того, чтобы региональные бюджета выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать следующим требованиям.
Во-первых, это - целевая региональная ориентация, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Бюджеты должны: основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона.
Во-вторых, бюджета субъектов федерации должны быть, простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т.д.), а также воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т.п.).
Законодательно должны быть определены следующие этапы бюджетного процесса:
1. Определение процедуры подготовки проекта бюджета : кто, какое ведомство как, в какой форме и в какие сроки подготавливает и утверждает на правительственном уровне проект бюджета до внесения его в парламент.
2. Процедура утверждения доходов бюджета. Система налогового законодательства. Утверждение порядка сбора средств во внебюджетные фонды, учитываемые при рассмотрении консолидированного бюджета.
3. Процесс утверждения расходов на общефедеральные нужды Парламентом.
4. Процесс утверждения перераспределения бюджетных средств между федеральным бюджетом и субъектами федерации.
5. Порядок распределения доходов и поступлений из федерального бюджета между бюджетами субъекта федерации и местного самоуправления.
6. Порядок согласования бюджетных решений между верхней и нижней палатой федерального собрания.
7. Процедура осуществления минимальных необходимых бюджетных выплат в случае неутверждения бюджета в предусмотренные для этого сроки.
8. Ответственность должностных лиц за неиспонение бюджета на текущий финансовый год.