С этой логикой можно было бы согласиться, но фактически Минфин России ей все равно не следует. Достаточно сказать хотя бы о дотациях на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. Главная особенность дотаций заключается в том, что решение о распределении, по крайней мере, части этих дотаций по регионам принимается уже после начала бюджетного года распоряжениями Правительства РФ. Распределение дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов базируется на полупрозрачных процедурах (методики распределения дотаций меняются, расчеты дотаций на обеспечение сбалансированности, в отличие от расчетов дотаций ФФПР, на сайте Минфина не появляются), и крайне негативным моментом последних лет является возрастание роли названных дотаций в общем объеме финансовой помощи федерального бюджета.
На мой взгляд, одним из возможных решений названных проблем неэффективности финансовой помощи мог бы стать переход к системе отрицательных трансфертов по аналогии с германской моделью. Германская модель горизонтального перераспределения доходов между субъектами федерации имеет определенные преимущества: она позволяет решить и проблему несправедливости финансовой помощи, и одновременного учета фактически складывающейся ситуации в регионах и сохранения стимулов для наращивания доходной базы.
В Германии при горизонтальном перераспределении доходов налоги между федерацией и регионами делятся таким образом, чтобы регионам в целом хватало бы средств на выполнение своих полномочий, а далее средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). При этом у «богатых» регионов средства изымаются по прогрессивной шкале. Подобное изъятие средств у «богатых» регионов позволяет доводить уровень бюджетной обеспеченности «бедных» регионов до 95% от среднего. В этом случае регионы-«доноры» всегда знают, какая часть прироста собственных доходов окажется в региональных бюджетах, а какая пойдет на помощь регионам-«реципиентам».
Стоит подчеркнуть два момента. Первый – перераспределение является именно горизонтальным. То есть к этому этапу земли получают столько налогов, что деньги идут от «богатых» земель к «бедным», а из федерального бюджета на этой стадии дополнительные средства не выделяются.
Второй важный момент – перераспределение средств идет по фактически складывающимся доходам регионов и земель, и в результате учитываются реальные различия в бюджетной обеспеченности, а не рассчитанные по данным предыдущих лет.
Таким образом, отрицательные трансферты не могут быть «наложены» на действующую в России систему межбюджетных отношений, они требуют ее кардинального пересмотра и построения по совершенно иным принципам, нежели существующие.
Конечно, в «чистом» виде германская модель горизонтального перераспределения в России введена быть не может, нуждаются в обсуждении, прежде всего масштабы перераспределения. При этом масштабы перераспределения, как и внедрение системы горизонтального перераспределения, должны стать результатом компромисса между всеми заинтересованными сторонами – федерацией, регионами-«донорами» и регионами-«реципиентами».
Подводя итог всему сказанному, необходимо отметить два основных момента. Во-первых, в России еще далеко не исчерпаны возможности использования позитивного зарубежного опыта, в том числе, германского. Во-вторых, зарубежный опыт должен использоваться на основе анализа всех его нюансов, а учет российской специфики не должен менять сути заимствуемых подходов к решению проблем.
2.4 Анализ проблем бюджетной системы Германии
Рассмотрев бюджетную систему ФРГ я увидела много позитивных моментов, но в то же время существуют и проблемы.
Во- первых согласно анализу, проведенному Институтом экономических исследований в Халле (по поручению Министерства финансов ФРГ) на предмет целевого использования бюджетных средств в восточных землях Германии, только Саксония израсходовала их по назначению, инвестировав подавляющую часть в развитие инфраструктуры и потратив лишь малую толику на текущие расходы ввиду низких налоговых поступлений. Доля средства из федерального бюджета, использованная не в целевом порядке, составила в Саксонии-Анхальт - 79%, в Тюрингии - 53, в Мекленбурге-Передней Померании - 49, в Бранденбурге - 41. Берлин вообще не потратил ни одного евроцента на цели, предусмотренные "Пактом солидарности". Выяснилось, что выделяемые на его основании средства ушли на "штопание бюджетных дыр" - оплату чиновников, начисление персональных пенсий и покрытие старых земельных долгов. Т.е. остро стоит проблема увеличения эффективности целевого использования бюджетных средств./ 12, с. 60/
Кроме того я увидела и другую проблему. Несмотря на многообразную систему выравнивания у нее есть недостатки. Еще в 1993 г. в связи с неблагополучным экономическим положением восточногерманских земель федерация и земли заключили так называемый "Пакт солидарности" сроком на 10 лет. В нем содержалось обязательство ежегодно осуществлять трансферты в бывшую ГДР в размере 20.6 млрд. марок (10.3 млрд. евро). За этот период в восточногерманскую экономику было вложено 94.5 млрд. евро. Однако с окончанием действия пакта финансовые проблемы не закончились, и поэтому в 2005 г.в силу вступил "Пакт солидарности - 2" (срок действия до 2019 г.), который предусматривает поэтапное выделение финансовых средств на развитие "новых" земель в размере 156 млрд. евро (с 2008 г. предполагается уменьшение ежегодных объемов трансфертов). Деньги распределены по двум "корзинам": первая объемом в 105 млрд. евро предназначена в основном для инфраструктурных проектов и укрепления финансового положения восточногерманских муниципалитетов; средства из второй "корзины" объемом в 51 млрд. евро выделены, прежде всего, для стимулирования региональной экономики (11.б млрд. евро), развития транспортной сети (8 млрд. евро), жилищного и городского строительства (6.2 млрд. евро), научных исследований и образования (7.8 млрд. евро) и т. д.
Можно понять недовольство южно- и западногерманских земель-доноров, к которым относятся Гессен, Гамбург, Баден-Вюртемберг, Бавария, и Северный Рейн-Вестфалия: общий объем средств на "выравнивание финансовых различий" между "богатыми" и "бедными" землями после включения в экономику страны территории бывшей ГДР, вырос с примерно 1.5 млрд. евро в 1994 г. до более чем 6 млрд. евро в 1996 и превысил сумму в 8 млрд. евро в 2000 г. В особой степени были затронуты интересы Баварии, взносы которой в пользу "бедных" возросли с 6 млн. в 1993 г. до 1.3 млрд. в 1995 и составили 2.3 млрд. евро в 2001 г. Причем ее попытка добиться финансовых послаблений путем обращения в Конституционный суд ФРГ осталась безрезультатной. Год спустя рекорд Баварии побил Гессен, раскошелившись на 2.4 млрд. евро. В 2005 г. земли-доноры переправили в остальные 11 земель - получателей помощи 6.9 млрд. евро, из них 5.6 млрд. ушли в бывшую ГДР. Федерация выделила на эти цели 14,6 млрд. евро, из них 13.8 млрд. "утекли" на восток. В будущем, правда, предполагается, что «богатые» будут выделять меньше средств другим землям./ 12,с. 61/
Кроме того в Основном законе ФРГ записано, что размер ежегодных новых заимствований отдельно взятой земли (это правило касается и самой федерации) не должен превышать сумму средств, ежегодно направляемых на инвестиции. Однако данное предписание в течение ряда последних лет нарушалось как федерацией, так и большинством земель. Неудивительно, что отдельные успешные земли, - как, например, Бавария (вышла в 2006 г. на бездефицитный бюджет) и Саксония, которая имеет устойчивую тенденцию к снижению государственной задолженности и росту экономики (в 2006 г. собрала налогов на 900 млн. евро больше, чем было запланировано), — отказываются платить по долгам других земель.
Рассмотренные проблемы требуют внимания и необходимо предпринимать попытки их решения.
3 Пути совершенствования бюджетной системы
3.1 Совершенствование методов выравнивания бюджетной обеспеченности в системе межбюджетных отношений
Рассмотрев систему финансового выравнивания в ФРГ, я пришла к выводу, что в ней есть много недостатков, над которыми нужно работать. Я думаю, что необходимо усилить стимулы к эффективности хозяйствования, что его большая результативность должна соответственно и выше вознаграждаться, что тотальная уравнительность неизбежно приведет к необходимости делить уменьшающийся пирог. Сохраняется проблема прозрачности механизма выравнивания. Для ее решения следует установить более четкие критерии перевода денег из центра в земли и между землями. Модель финансового выравнивания между землями должна предусматривать сокращение использования перераспределения части налога с оборота для уменьшения региональных различий; установление показателей финансовой силы земель с учетом специальных доплат портовым городам; определение показателей финансовой потребности регионов без учета доли проживающего в них населения, поскольку место жительства часто не совпадает с местом работы. Необходимо пересмотреть и практику "смешения" задач федерации и земель, которая не отвечает требованиям эффективного федерального порядка. Доходы региональных бюджетов, по моему мнению, должны в большей степени соответствовать качеству политики региональных властей, а реализуемые ими мероприятия - финансироваться из собственных доходов. Иными словами, направление преобразований - повышение самостоятельности федеральных земель при принятии решений о доходах и расходах.